Las liquidaciones de los presupuestos de las comunidades autónomas ponen de manifiesto déficits generalizados e importantes diferencias en ingresos y gastos por habitante. A los recurrentes debates acerca de los criterios que deben guiar la distribución de recursos entre comunidades, se ha añadido durante la crisis otro, referido a la suficiencia global de los recursos del conjunto de las comunidades. Los gobiernos autonómicos han trasladado sus quejas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, argumentando que no se han visto cumplidas las previsiones recogidas en el preámbulo de la Ley 22/2009, en lo que se refiere a la mejora de la financiación para las funciones del Estado de bienestar desempeñadas por las comunidades autónomas.
En la situación actual se pueden distinguir, por tanto, dos problemas diferentes en cuanto a la relación entre necesidades y gastos de las comunidades. El primero se refiere a la suficiencia global del conjunto de las comunidades. Es decir, si los recursos de los que disponen les permiten atender las funciones que tienen encomendadas sin incurrir en déficit. Si así fuera, existiría equivalencia entre necesidades, ingresos y gastos. La existencia de déficit es, obviamente, una prueba de insuficiencia de los ingresos para cubrir los gastos, pero no de la imposibilidad de atender las necesidades, pues podría estar gastándose de manera ineficiente y también sin necesidad que lo justifique, o podrían subirse los impuestos autonómicos. Tampoco la ausencia de déficit es condición suficiente de que no hay insuficiencia, pues podrían los gastos ajustarse a los ingresos —por decidirse no incurrir en déficit o por falta de capacidad de financiarlo—, pero existir necesidades justificadas que no son atendidas. En cuanto al segundo problema, las insuficiencias asociadas a situaciones de inequidad horizontal se plantean fundamentalmente en términos relativos: cuando la distribución de recursos entre comunidades no responde en la misma medida a las necesidades de cada una. Haya o no déficit, en este caso los gastos no pueden tomarse como un indicador homogéneo de necesidades, pues la restricción presupuestaria condiciona las decisiones de gasto. Una cuestión clave para valorar la inequidad horizontal es, por tanto, la selección de los criterios con los que evaluar las necesidades de manera objetiva fuera del contexto del gasto actual, asunto que plantea claras dificultades.
TUITEA ESTOPara abordarlo, se ha realizado un análisis basado en una métrica explícita que aplica el principio del anonimato al cálculo de las necesidades asociadas a los servicios de educación y sanidad, las dos principales funciones de gasto de las CC.AA. y pilares del Estado de bienestar.
Las conclusiones generales del trabajo son tres. La primera es de orden metodológico y se refiere a la posibilidad de evaluar las necesidades de gasto de las CC.AA., su relación con los ingresos de los que disponen y la suficiencia de los mismos. Las dificultades para encarar este problema son numerosas y, por ello, los debates sobre esta cuestión son continuos en los países descentralizados. Dos criterios básicos recomendables para tratar la relación entre necesidades y recursos son: primero, el del equilibrio presupuestario a medio-largo plazo (ausencia de déficit estructural) y la consiguiente internalización de la restricción presupuestaria; segundo, un cálculo de las diferencias de necesidad reconocidas a cada territorio que no dependa de la comunidad de que se trate, es decir, que sean estimadas con criterios homogéneos para todas. Este sería el principio del anonimato.
La segunda conclusión se deriva de la información revisada para evaluar la existencia de un problema de suficiencia global del conjunto de las CC.AA. en relación con las necesidades educativas y sanitarias. Desde una perspectiva temporal, la relación entre necesidades y gasto ha empeorado durante los años de crisis y previsiblemente lo seguirá haciendo hasta 2017, de cumplirse las previsiones del PERE 2014-2017. En comparación con otros países, España no gastaba en 2012 más en estas funciones de lo que le corresponde por su nivel de renta y la reducción del gasto prevista hasta 2017 la alejará algo más de las tendencias internacionales, en especial en educación. Por tanto, parece justificado hablar de un problema de insuficiencia global de recursos para atender las necesidades de gasto de estos servicios públicos fundamentales, en especial en educación. Ahora bien, a la vista de algunos indicadores de resultados disponibles, en el caso de la educación además de un problema de insuficiencia es posible que exista también otro de ineficiencia, algo que no se aprecia en el caso de la sanidad.
La tercera conclusión general es que, con toda la cautela que se deriva de las dificultades de cálculo de las necesidades de gasto ajustadas, una estimación de las mismas basada en los criterios seguidos en este trabajo conduce a reconocer un abanico de necesidades per cápita bastante limitado, inferior al observado en el gasto efectivo realizado por las comunidades. Y mucho más todavía si se considera el rango de recursos totales por habitante de los que estas disponen. Por tanto, las amplias diferencias de ingresos y gastos existentes no encuentran justificación en factores de necesidad o de coste objetivables y aplicados con un criterio homogéneo a todas las CC.AA., tanto comunes como forales.
Así pues, también de este trabajo se derivan argumentos para considerar que debería revisarse en profundidad la dispersión de recursos por habitante que resulta del conjunto de fondos que conforman el actual modelo de financiación —algo que ya ocurría con los anteriores— y de la dualidad de regímenes –común y foral–. El objetivo central de esa revisión debería ser poner fin a los más que probables riesgos de trato desigual de los usuarios de los servicios públicos en las distintas CC.AA., pues estas no disponen de los mismos recursos para hacer frente a necesidades similares.
Esta entrada es una versión reducida y editada del artículo “Necesidades y gastos de las comunidades autónomas”, publicado en el número 143 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA.
