El sistema judicial español se enfrenta a un nivel de litigiosidad más alto que el de otros países desarrollados. En concreto, cuando se analizan los conflictos de naturaleza civil, nuestro país sería la tercera economía más litigiosa de la OCDE, ya se mida en términos per capita o en relación a su riqueza. Este hecho parece importante porque la litigación tiene una relación directa a nivel empírico con los niveles de eficacia del sistema judicial. En otras palabras, a mayor litigiosidad, mayor tiempo de resolución, lo cual tiene graves consecuencias para la eficiencia económica (reduciéndose, por ejemplo, el acceso al crédito o el emprendimiento).
La duración de los procesos de la jurisdicción contencioso-administrativa española es, de hecho, valorada como “muy elevada” por los estudios españoles.
La idea de una jurisdicción lenta o con un nivel de eficacia limitado puede llevar al legislador a justificar “medidas de agilización” o la aprobación de tasas judiciales. Entre las “medidas de agilización procesal” (así denominadas en la propia normativa) que se han aprobado en España se encuentra el cambio de criterio en la imposición de costas procesales llevado a cabo por la Ley 37/2011. Con el nuevo criterio se pasó de un sistema de temeridad a un sistema de vencimiento en la jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, aquel que pierde el juicio debe pagar las costas. Por otro lado, también ha tenido lugar la aprobación de un nuevo sistema de tasas judiciales (con la Ley 10/2012).
El nuevo criterio de costas procesales y el nuevo sistema de tasas hicieron converger la normativa española con la del resto de países. Las tasas, de hecho, eran ya una realidad extendida y usual en la práctica totalidad de países europeos.
Hemos estudiado empíricamente si el nuevo criterio de imposición de costas procesales y las nuevas tasas judiciales tuvieron un impacto significativo en la litigiosidad y si tuvieron un reflejo en la eficacia de los juzgados (medida como la congestión judicial) tanto para el total de asuntos como por materia.
Antes de pasar a las conclusiones del estudio, es necesario recordar que la literatura clarifica que ningún extremo es beneficioso en cuanto a intentar reducir la litigación en un país: tan dañino es un nivel de litigación muy elevado que lleve a un colapso judicial (con las consecuencias económicas mencionadas más arriba) como un sistema de tasas tan elevado que, si bien liberara de carga de trabajo al sistema judicial, impidiera que algunos casos “meritorios” llegaran a ser juzgados (impidiendo así el desarrollo de la jurisprudencia, por ejemplo).
«El impacto de reducción de la carga de trabajo de los juzgados (en cuanto a una menor litigiosidad) se observa en las materias de función pública, actividad sancionadora, urbanismo y administración laboral».
Se ha analizado concretamente el impacto del nuevo criterio de costas y las nuevas tasas judiciales en el número de procesos iniciados per cápita en la jurisdicción contencioso-administrativa en España y en la tasa de congestión de sus juzgados. Junto a ello, se analizan también estas magnitudes por materia, es decir diferenciando si el proceso trata materias tan dispares como el urbanismo o los contratos administrativos. Para ello, se ha recopilado una extensa base de datos reales de carga de trabajo de los juzgados de lo contencioso-administrativo por años y a nivel local desde el año 2001.
Efectos poco homogéneos según materias
De hecho, una característica observable de la jurisdicción contencioso-administrativa es la diversidad de materias que trata. El mayor volumen de conflictos se concentra en el ejercicio de la función pública, la actividad sancionadora de las administraciones públicas y los que tienen que ver con extranjería. En cuanto a la congestión, son los casos de contratación administrativa y urbanismo y ordenación del territorio los que presentan unas tasas de congestión mayores en relación con la congestión general de este orden jurisdiccional.
La conclusión es que el nuevo criterio de costas se relaciona con una menor litigiosidad total (per capita) en la jurisdicción contencioso-administrativa y con una reducción de la congestión judicial. Sin embargo, los efectos están lejos de ser homogéneos si los observamos por materias. Así, el impacto de reducción de la carga de trabajo de los juzgados (en cuanto a una menor litigiosidad) se observa en las materias de función pública, actividad sancionadora, urbanismo y administración laboral. Por otro lado, las nuevas costas se relacionan con una reducción de la congestión en las materias de función pública, actividad sancionadora, urbanismo, contratos administrativos, administración laboral y el conjunto de otro tipo de asuntos.
En paralelo, la aprobación de las nuevas tasas judiciales (que nacieron en un contexto jurídico en el que ya se aplicaban las nuevas costas) muestra impactos menores y de atenuación (por tanto, de signo contrario) de los efectos de las costas. Estos resultados son robustos a distintas pruebas realizadas con los datos, como por ejemplo, la exclusión de Madrid de la muestra.
Esta entrada es un resumen del artículo Un análisis económico de la jurisdicción contencioso-administrativa: el efecto del nuevo criterio de costas y las tasas judiciales, publicado en el número 151 de Papeles de Economía Española. Puede acceder aquí al sumario y la descarga de la revista.
