Los Presupuestos Generales del Estado para 2016 (PGE2016) son los primeros de la Democracia cuya elaboración se adelanta de forma muy significativa. Este hecho y la decisión del gobierno central de agotar la legislatura y convocar las elecciones generales en diciembre de 2015 condicionan y dan sustancia al debate político y al contenido presupuestario. Por dos razones. Primero, porque el gobierno se ve obligado a casar la necesaria y obligada consolidación fiscal en marcha con medidas presupuestarias que permitan incrementar su popularidad. Y ello en un escenario demoscópico que apunta como un imposible la reedición de una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. Segundo, porque de producirse un cambio de ejecutivo, los PGE2016 podrían ser modificados de forma muy sustancial ya en el primer trimestre del ejercicio. Si el primer aspecto puede restar credibilidad al encaje de gastos e ingresos, el segundo incrementa la incertidumbre sobre su ejecución. En el otro lado del balance, la fuerte aceleración del crecimiento económico en 2015 y 2016 ayuda a que las cuentas cuadren y los objetivos de déficit puedan cumplirse.
TUITEA ESTOLo primero a resaltar es que los presupuestos no son expansivos. Más bien al contrario. Con un crecimiento nominal del PIB previsto del 4%, el gasto no financiero total cae un -0.3%, lo que resulta de combinar una fuerte reducción del gasto de capital (-11.4%) y un leve crecimiento del corriente (+0.3%). Por su parte, los ingresos no financieros aumentan un 2.8%, significativamente menos que el PIB nominal, pero sustancialmente por encima de los gastos. Como resultado, el déficit público de la Administración central se reduciría en el importe previsto en el Programa de Estabilidad 2015-2018, desde el 2.9% hasta el 2.2%. Por consiguiente, las medidas populares destinadas al conjunto de ciudadanos (como la rebaja en el IRPF) o focalizados en determinados colectivos (por ejemplo, las mejoras salariales y de otro tipo a los empleados públicos) se encajan en el presupuesto para que las cifras globales mantengan el tono contractivo de la política fiscal, se cumplan con los objetivos de déficit y se siga en la senda de rápida reducción del peso del gasto sobre el PIB.
El escenario macroeconómico es favorable para el cumplimiento de los objetivos de déficit para 2016. Las previsiones del gobierno para 2015 y el año que viene están en línea con las de organismos internacionales y entidades españolas oficiales y privadas; y son razonables para los organismos públicos españoles independientes. Este crecimiento del PIB real y un aumento del deflactor del PIB de 0.5% en 2015 y de 1.1% en 2016 van a ayudar al cumplimiento de los objetivos. No obstante, este vector claramente positivo viene acompañado por otros tres que plantean dudas e incertidumbres. Primero, el cierre del ejercicio actual. Segundo, el comportamiento y control presupuestario de los gobiernos subcentrales y la Seguridad Social. Y tercero, la posibilidad de cambio de ejecutivo como consecuencia de las elecciones generales en diciembre.
“Tres vectores plantean dudas e incertidumbres [sobre el cumplimiento de los objetivos de déficit en 2016]. Primero, el cierre del ejercicio actual. Segundo, el comportamiento y control presupuestario de los gobiernos subcentrales y la Seguridad Social. Y tercero, la posibilidad de cambio de ejecutivo como consecuencia de las elecciones generales en diciembre”.
Existen dudas sobre el cumplimiento de objetivos de déficit para 2015 y, de ahí, sobre la dimensión del ajuste en 2016 para alcanzar el déficit comprometido déficit en 2016. La extrapolación de lo observado en la primera mitad del año acabaría situando el déficit conjunto alrededor de -4.6. En todo caso, hay que subrayar que la propia AIReF en la presentación del informe advierte que la desviación no es inevitable, siempre que la ejecución presupuestaria de los cuatro subsectores se moviese en lo que resta de 2015 en la parte más favorable de cada uno de los intervalos de confianza estimados por el propio organismo.
En segundo lugar, existe una amplia convergencia en el diagnóstico de que existe un problema con el nivel autonómico de gobierno. Para ello deberíamos avanzar en cuatro frentes. Primero, dar una cuota de déficit mayor a las CC.AA. Segundo, reformar el sistema de financiación para dar más autonomía de ingresos, pero también endurecer significativamente la restricción presupuestaria autonómica. Tercero, revisar la normativa de estabilidad presupuestaria para eliminar los mecanismos de supervisión, control y penalización no aplicables desde un punto de vista de economía política. Cuarto, aplicar de forma automática y rigurosa los mecanismos que se mantengan en la legislación. De forma complementaria, las desviaciones más recientes en el caso de la Seguridad Social y las perspectivas demográficas a medio y largo plazo deberían hacer reflexionar sobre la necesidad de explorar fórmulas de financiación con cargo a los PGE.
Finalmente, los barómetros electorales disponibles apuntan una fuerte caída en la intención de voto a los dos grandes partidos (PP y PSOE) y el auge de dos partidos nuevos (Podemos y Ciudadanos). Aunque el escenario puede matizarse en los próximos meses, la probabilidad de una mayoría absoluta parece muy baja. Gobierno en minoría débil o coalición son lo más probable, con lo que ello conlleva en términos de concesiones y pactos que pueden alterar significativamente los PGE2016 ya en una fase temprana de ejecución y del propio Programa de estabilidad fiscal en lo que queda de década. Incluso asumiendo los objetivos de déficit y deuda pactados con Bruselas, cabe esperar que la combinación de gastos e ingresos y la propia composición de ambos lados del presupuesto sea modificada.
Esta entrada es una versión resumida del artículo Presupuestos Generales del Estado 2016. Entre la consolidación fiscal y el ciclo electoral, disponible aquí y publicado en el número 248 de Cuadernos de Economía Española.
