La Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía personal y Atención a las personas en situación de Dependencia (en adelante, LAPAD), creó un nuevo derecho de ciudadanía para dar respuesta a las necesidades de atención que tienen las personas que requieren apoyo para desarrollar las actividades esenciales de la vida diaria, alcanzar una mayor autonomía personal y poder ejercer plenamente sus derechos. En ese sentido, constituyó un prometedor avance en nuestro sistema de protección social, en el que los mecanismos de cobertura ante las consecuencias de la dependencia eran escasos y poco coherentes.
Las amplias expectativas que suscitó la aprobación de la LAPAD tenían una base sólida, asentada en su inequívoca opción por la configuración de un auténtico derecho subjetivo, su apuesta por la profesionalización de la atención y su compromiso de financiación suficiente en un escenario de implantación gradual. Sin embargo, a diez años de su aprobación, parece claro que la LAPAD no ha sido capaz aún de inducir un cambio significativo en la realidad social de los grupos vulnerables, y se está aún muy lejos de poder afirmar que el nuevo derecho de ciudadanía que esta norma configuró esté garantizado:
- Cientos de miles de ciudadanos siguen a la espera de que se les concedan las prestaciones a las que tienen derecho, y, lo que es más grave, muchas personas han fallecido y seguirán falleciendo sin recibirlas.
- Los servicios y prestaciones previstos en la Ley no dan respuesta eficaz a muchas de las necesidades reales de autonomía personal ni suponen una atención a la dependencia con suficiente intensidad o calidad.
- Se han incumplido los compromisos de financiación que la propia LAPAD estableció, al haberse suspendido año tras año, desde 2012, la aplicación del nivel acordado de protección, el marco de cooperación administrativa y las previsiones respecto a la financiación de los convenios entre la AGE y las comunidades autónomas.
Reiteradamente se ha argumentado que la causa principal de esta situación es que la LAPAD es inviable en el nuevo escenario postcrisis. También se ha argumentado que su aplicación ha revestido una gran complejidad técnica, derivada de la diversidad de administraciones implicadas y de la necesidad de encajarla en las estructuras preexistentes de los sistemas autonómicos de servicios sociales. Esa complejidad motivó que la primera etapa de su proceso de implantación estuviese presidida por el desconcierto. No obstante, esa fase inicial se superó pronto, y se entró en una etapa de consolidación y expansión (2009 y 2010) en la que la gestión del sistema tuvo un ritmo muy dinámico, que luego se ralentizó hasta llegar a estancarse (2011). Desde principios de 2012 hasta mediados de 2015 se sucedieron una serie de modificaciones normativas y medidas de ajuste que se tradujeron en un importante retroceso en los niveles de protección e, incluso, en una ligera disminución de la población protegida. Desde mediados de 2015, tras la finalización de la moratoria en la incorporación de las personas con dependencia moderada, se ha vuelto a registrar un cierto crecimiento en el número de beneficiarios, que, sin embargo, no ha supuesto una recuperación de los niveles de protección ni una reducción significativa del número de personas con dependencia severa o gran dependencia a la espera de beneficiarse de forma efectiva de los servicios y prestaciones que contempla la LAPAD.
«Es necesario un firme compromiso de los distintos actores políticos y de las diversas administraciones para la aplicación efectiva de la LAPAD, con las modificaciones normativas que se consideren convenientes para su revitalización».
Las modificaciones legislativas adoptadas en el contexto (y con el pretexto) de la crisis no han tenido como objetivo lograr un cambio en el modelo, sino reducir sus costes y limitar las aportaciones de las distintas administraciones, y en particular las de la AGE. El resultado es que se ha alterado la aplicación del modelo hasta hacerlo insostenible. La retirada del Estado, que no cubre siquiera el nivel básico de protección, ha limitado gravemente el modelo de cooperación interadministrativa y la garantía de igualdad, que eran dos de los pilares de la LAPAD. No parece, por tanto, aventurado afirmar que no ha sido la crisis, sino ciertas políticas adoptadas ante la crisis, lo que ha frustrado el desarrollo de la LAPAD. Las medidas adoptadas han tenido, además, un coste de oportunidad demoledor, pues han impedido que la LAPAD realizase plenamente su enorme potencial de generación de empleo.
La promoción de la autonomía personal y la atención a las personas en situación de dependencia son objetivos irrenunciables. La viabilidad y sostenibilidad de un sistema público capaz garantizarlas no depende tanto de consideraciones técnicas, competenciales o económicas como de la existencia de una voluntad política firme. Los costes que supone mantener un nivel de atención decente son elevados, pero perfectamente asumibles con un diseño fiscal responsable, y pueden ser optimizados mediante una coordinación sociosanitaria efectiva. Además, no debe olvidarse que la apuesta por una atención profesionalizada genera importantes retornos fiscales, pues favorece el desarrollo económico activando el empleo.
Es necesario un firme compromiso de los distintos actores políticos y de las diversas administraciones para la aplicación efectiva de la LAPAD, con las modificaciones normativas que se consideren convenientes para su revitalización. Ese compromiso debe garantizar una financiación suficiente y ha de incluir, asimismo, la cobertura completa del nivel mínimo por parte del Estado y la recuperación del nivel acordado.
Es imprescindible devolver a los ciudadanos los derechos establecidos en la LAPAD que les han sido arrebatados. Para ello es fundamental eliminar el “limbo de la dependencia” y arbitrar un mecanismo de pago para hacer frente a las deudas acumuladas.
La atención a la dependencia debe dotarse de un procedimiento de urgencia, que permita garantizar el derecho a recibir una atención prioritaria en las situaciones que no puedan esperar al turno ordinario.
También son necesarios cambios dirigidos a corregir algunas disfuncionalidades del modelo. En ese sentido, parece oportuno reforzar el principio de primacía de los servicios frente a las prestaciones económicas, y redefinir el rol que deben cumplir en el sistema los cuidados en el entorno familia; reducir el sesgo en favor de la protección de la dependencia frente a la promoción de la autonomía, que se ha visto incrementado con las reformas adoptadas en los últimos años; apostar decididamente por los servicios de proximidad y modificar la regulación de la aportación del beneficiario en el coste de las prestaciones y servicios (copago) para hacerla más justa y equitativa, robusteciendo el carácter de derecho subjetivo y ampliando el universo de personas en situación de necesidad que puedan beneficiarse del sistema.
Conviene recordar, por último, que una condición clave para proporcionar una respuesta efectiva a las necesidades en materia de promoción de la autonomía personal y atención de las situaciones de dependencia es el desarrollo del espacio sociosanitario. Es esencial que los cambios e innovaciones en la gestión de lo sociosanitario no tengan como único objetivo reducir el gasto, sino que traten de optimizarlo para producir mejores resultados.
Esta entrada es un resumen del artículo La atención a la dependencia: situación actual y perspectivas, publicado en el número 26 de Panorama Social. Puede acceder aquí al sumario y la descarga de la revista.
