La grave crisis económica experimentada desde 2008 ha conducido, en España y en muchos otros países europeos, a fuertes recortes y modificaciones del gasto público, en todos los niveles de gobierno. Estos cambios han transformado la estructura del gasto público y las posibilidades de acceso a los servicios públicos, sin que, en muchos casos, fueran modificaciones bien pensadas y gestionadas. Esto ha impedido aprovechar el proceso de consolidación fiscal para eliminar ineficiencias en el gasto, habiendo producido, simultáneamente, recortes en áreas donde el gasto era más necesario. Esto ha agravado la urgencia de conocer bien la situación actual de nuestro gasto público, saber cómo ha cambiado su estructura y el volumen de los gastos principales, además de establecer qué gastos, y en qué niveles de gobierno, han contado con mayores o menores rebajas, apreciando su conveniencia.
De especial importancia para la reforma del gasto es la evaluación de su eficiencia e impacto y, en general, de la productividad y rentabilidad social del sector público español. Por ello, hemos indagado en la institucionalización en España de la evaluación, en términos de eficiencia, del gasto y, más en general, de las políticas públicas.
Para ello, en primer lugar hemos examinado de manera sintética las técnicas cuantitativas al servicio de la evaluación, tanto las utilizadas de forma previa a la adopción de las decisiones de gasto, como las empleadas ex post para valorar sus resultados. Además, hemos considerado los postulados teóricos que deben orientar la institucionalización de la evaluación económica del gasto público. Atributos como la independencia de los órganos de evaluación, su profesionalización, la transparencia, la voluntad política y la vinculación de los resultados de evaluación con la rendición de cuentas y la exigencia de responsabilidades de gestión constituyen los elementos fundamentales para conseguir diseños institucionales exitosos. También hemos revisado las experiencias internacionales más relevantes, consideradas en la literatura como mejores prácticas: Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos, Reino Unido y Suecia. Finalmente, abordamos el marco legal que regula la realización de actividades de control y evaluación económica de la actividad del sector público en el ámbito estatal. En concreto hemos analizado tres instituciones: en el ámbito del poder ejecutivo, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y la Agencia Estatal de Evaluación (AEVAL), y en el parlamentario, el Tribunal de Cuentas. Aunque existen en las comunidades autónomas instituciones similares, estas no han sido objeto estudio. Sí se ha prestado atención al proceso de reforma desarrollado a través de la Oficina para la Ejecución de la Reforma de la Administración (OPERA) y bajo el auspicio de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA).
«El panorama de la evaluación económica del gasto público en España es muy desalentador. Desde hace décadas coexisten muchas limitaciones y deficiencias, tanto técnicas como institucionales, que condicionan su práctica conforme a los estándares y mejores prácticas internacionales».
Tras la toma en consideración de todos estos factores, la principal valoración general es que el panorama de la evaluación económica del gasto público en España es muy desalentador. Desde hace décadas coexisten muchas limitaciones y deficiencias, tanto técnicas como institucionales, que condicionan su práctica conforme a los estándares y mejores prácticas internacionales. Por un lado, aparecen las limitaciones tradicionales de nuestra gestión pública, desarrollada bajo un modelo organizativo basado esencialmente en la procedimentalización administrativa de la ejecución presupuestaria. Una importante consecuencia derivada de ello es la incapacidad del control interno ejercido por la IGAE para proporcionar sistemáticamente información de calidad —indicadores de actividad, contabilidad de costes, sistemas de seguimiento de objetivos, etc.—, esencial para realizar buenas evaluaciones. Otras limitaciones tienen que ver con el diseño de los órganos de evaluación y su encaje en el marco institucional de la supervisión, destacando un claro déficit de independencia efectiva. Esta falta de independencia, junto con la ausencia de voluntad política, explicaría el pobre resultado mostrado por la AEVAL desde su creación en 2007. En el caso del Tribunal de Cuentas, su diseño organizativo obsoleto, la escasez de profesionales de la evaluación económica y la fuerte dependencia política de sus nombramientos estarían detrás de inoperancia en este campo.
«Somos conscientes de la importancia que en un proceso reformador de esta naturaleza tiene la voluntad política. La redefinición de la política tras la aguda crisis económica obliga a modernizar nuestras estructuras institucionales de gestión».
A la vista del escenario descrito, consideramos urgente abordar una reforma profunda de las instituciones de supervisión y evaluación españolas. En el caso del Tribunal de Cuentas, defendemos la necesidad de redefinir sus funciones para su transformación en una institución con independencia efectiva encargada de la auditoría de gestión, como sucede en los sistemas comparados. Su reconocimiento constitucional es una ventaja para hacer realidad la exigencia de responsabilidades respecto del buen uso de los recursos públicos, algo que trasciende a los aspectos tradicionales de legalidad y regularidad contable. La existencia de la AEVAL podría facilitar, mediante su adscripción al ámbito parlamentario, esa reconversión. La emisión regular de un plan anual de evaluación de gestión pública basado en auditorías de gestión value for money constituiría su mandato de actuación. Los resultados de las mismas deberían discutirse técnicamente en el Parlamento, como sucede esos países. La redefinición de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales también podría ser de gran utilidad, siempre que se dotara a la misma de profesionales de la evaluación y el análisis presupuestario, como sucede en algunos sistemas comparados.
Somos conscientes de la importancia que en un proceso reformador de esta naturaleza tiene la voluntad política. La redefinición de la política tras la aguda crisis económica obliga a modernizar nuestras estructuras institucionales de gestión. Esto debe hacernos reflexionar sobre la necesidad de alcanzar un consenso que por diferentes razones podríamos situar en la esfera constituyente. Los costes económicos de la inexistencia de un verdadero sistema de evaluación del gasto público se nos antojan elevadísimos, mucho más allá de los derivados de la corrupción habida en el ámbito público a la que un control ineficaz no ha frenado.
Esta entrada es un resumen del artículo « Institucionalizar la evaluación económica de políticas públicas: eficiencia y rentabilidad social » publicado en el número 147 de Papeles de Economía Española. Puede acceder a la publicación completa aquí.
