Los mecanismos de garantía asistencial de rentas, destinados a quienes carecen de ingresos suficientes, tienen un papel clave para mitigar la pobreza monetaria. En los países de tradición bismarckiana, como España, estas prestaciones asistenciales tienen un papel subsidiario del empleo y de la protección contributiva.
Los países del Sur de Europa suelen caracterizarse por la ausencia o extrema debilidad de ese nivel asistencial destinado a la población activa. Sin embargo, desde los años ochenta España empezó a apartarse de ese “modelo” al desarrollar, por un lado, un nivel de protección asistencial por desempleo y, por otro, un conjunto de programas autonómicos de renta mínima. La protección asistencial por desempleo cubre el conjunto del país (con la conocida excepción de la protección especial de los eventuales agrarios) pero lo hace de forma selectiva, identificando ciertos grupos de desempleados especialmente vulnerables (por edad, cargas familiares u otras circunstancias). Las rentas mínimas, por su parte, aspiran a ofrecer una protección “generalista” a hogares de muy bajos ingresos, aunque la cobertura efectiva es muy desigual entre comunidades. Su vinculación a los servicios sociales las ha orientado con frecuencia hacia situaciones definidas como de “exclusión social”, aunque las rentas mínimas más desarrolladas han eliminado progresivamente esa distinción.
Esta diferenciación entre “desempleo” y “exclusión” es la base de un sistema desarrollado en ámbitos separados de la política social (servicios de empleo y servicios sociales) y en distintos niveles de la administración pública (central y autonómica). Esta fractura tiene efectos importantes y se traduce en requisitos y procedimientos de acceso diferentes y a menudo incoherentes entre sí, en problemas de compatibilidad y de continuidad en el apoyo a las personas y en dificultades de coordinación, como ha puesto de manifiesto un estudio reciente encargado por el Gobierno español y la Comisión Europea.
¿Cómo funcionó este limitado sistema asistencial frente al incremento del desempleo y pobreza a partir de 2008? En el gráfico se puede observar distintas fases en la evolución de las prestaciones destinadas a población activa (incluidas las prestaciones de desempleo).
Gráfico 1
Fuente: SEPE, Dirección General de Servicios para las Familias y la Infancia (MSCBS), EPA, ECH y ECV. (Datos sobre rentas mínimas en 2018 no disponibles).
Entre 2008 y 2010, las prestaciones por desempleo crecieron siguiendo la evolución del desempleo, con un aumento apreciable de las prestaciones contributivas, gracias a los derechos generados durante el período de empleo anterior a 2008. En paralelo, la protección asistencial inicia su extensión al agotar algunas personas la protección contributiva. Los límites de las modalidades existentes de subsidio asistencial llevaron a la creación un programa temporal y extraordinario que incluía una ayuda asistencial vinculada a la participación en actividades (PRODI). Esta estrategia de ampliación controlada del desempleo asistencial se repetirá más adelante (PREPARA, PAE). Por su parte, muchos gobiernos autonómicos impulsaron el uso flexible de las rentas mínimas e, incluso, algunos de ellos llevaron a cabo procesos de renovación con una orientación garantista.
Desde 2011, la evolución de las prestaciones se desenganchó del crecimiento del desempleo. El número de prestaciones de desempleo, tanto contributivas como asistenciales, se estancó, disminuyó la cobertura de la población desempleada y la protección contributiva perdió peso frente a la asistencial. Junto con el agotamiento de las prestaciones debido al alargamiento de los periodos de desempleo, las medidas de consolidación fiscal fueron también un factor importante en este proceso. Entre otras, se introdujeron restricciones (estrechamiento del acceso, focalización en colectivos y endurecimiento de las condiciones de la prestación) en los subsidios y en los nuevos programas extraordinarios destinados a ampliar de forma temporal la cobertura.
En cambio, el número de hogares que accedían a las rentas mínimas autonómicas continuó creciendo en conjunto hasta 2015 (con retrocesos temporales en algunas comunidades), respondiendo a la demanda creciente derivada del agotamiento de los subsidios de desempleo. Fueron también objeto de políticas de control del gasto a través de fórmulas diversas (endurecimiento del acceso, ajustes de tipo administrativo o nuevos requisitos y sanciones). En algunos casos estas estrategias incidieron sobre la propia identidad de los programas, al orientarlos bien hacia la inclusión activa o hacia la exclusión social.
«Tras las elecciones autonómicas de 2015, algunos de los nuevos gobiernos autonómicos emprendieron significativas reformas de sus programas de rentas mínimas orientadas a mejorar su eficacia y calidad protectoras ampliando la garantía de acceso, rebajando la condicionalidad o compatibilizando la prestación con otros ingresos o prestaciones».
A pesar de la recuperación económica y el descenso del desempleo, desde 2015 el incremento de empleos de corta duración y la persistencia del desempleo de larga duración explican la cobertura decreciente de la protección del desempleo. Además, en julio de 2017 quedó bloqueada la vía de ampliación extraordinaria y temporal que se había empleado para aumentar la cobertura del desempleo al considerar el Tribunal Constitucional que se trataba de políticas de activación, por lo tanto, de competencia autonómica. En los PGE2018 se introdujo temporalmente un nuevo subsidio de la protección del desempleo (SED) a la espera de un acuerdo sobre la reorganización de estos programas, que aún no se ha producido. Al mismo tiempo, el agotamiento de las prestaciones y la incapacidad para acceder a ellas ha aumentado la presión sobre las rentas mínimas autonómicas.
Tras las elecciones autonómicas de 2015, algunos de los nuevos gobiernos autonómicos emprendieron significativas reformas de sus programas de rentas mínimas orientadas a mejorar su eficacia y calidad protectoras ampliando la garantía de acceso, rebajando la condicionalidad o compatibilizando la prestación con otros ingresos o prestaciones. En algunos casos, la expansión protectora se produjo sin recurrir a reformas de la legislación. En este proceso, las rentas mínimas han buscado coordinaciones más eficientes entre políticas activas y pasivas y han incorporado, aunque de forma limitada, nuevas lógicas de relación con el mercado de trabajo más allá de su campo de acción tradicional (la exclusión social).
«El periodo que se abre tras el presente ciclo electoral puede ser de gran importancia para estas políticas de cara a hacer frente a los retos a los que se enfrenta un sistema complejo, fruto no tanto de un diseño claro sino de la acción de diversas administraciones con objetivos y criterios poco coherentes entre sí».
En los últimos años, como explica José Antonio Noguera, la garantía de rentas ha entrado en la agenda política española aunque de momento no se haya traducido en cambios efectivos a nivel central. El periodo que se abre tras el presente ciclo electoral puede ser de gran importancia para estas políticas de cara a hacer frente a los retos a los que se enfrenta un sistema complejo, fruto no tanto de un diseño claro sino de la acción de diversas administraciones con objetivos y criterios poco coherentes entre sí. Entre esos retos está la creciente dificultad de distinguir situaciones de pobreza monetaria entre “desempleados” y “excluidos”, a los que se añaden los “trabajadores pobres”; los cambios en las formas de convivencia que reducen la eficacia de unas prestaciones inadecuadamente focalizadas; y el problema creciente del coste de acceso a la vivienda en determinados territorios y para determinadas familias.
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