A finales de marzo, la Agencia Tributaria publicó información, actualizada para 2023, de bases, tipos medios y recaudación de las cuatro principales figuras impositivas: IRPF, IS, IVA e Impuestos Especiales (IE)[1] . Estos impuestos, junto a las cotizaciones sociales, son la espina dorsal de los recursos no financieros del Estado. En 2022, el peso de esas cuatro grandes figuras impositivas en los citados ingresos no financieros fue del 49%, y del 31% en el caso de las cotizaciones sociales. La serie disponible desde 1995 para esos cuatro impuestos permite extraer tres conclusiones relevantes. Primera: el crecimiento en la presión fiscal en esos cuatro impuestos (en adelante PF4) no es un fenómeno reciente. Contrariamente, es un proceso en curso que arrancó en 2010, tras el desplome en la recaudación con el fin de la burbuja inmobiliaria. Segunda: este proceso se aceleró entre 2019 y 2022 hasta situarse en el 18,2%, superando el pico del 18% de 2007 (ver gráfico 1). Tercera: esta tendencia incremental en PF4 se explica esencialmente por la evolución del IRPF, debido a los incrementos constantes tanto en la amplitud de la base gravada como en los tipos medios aplicados. Una parte importante de este incremento en los años pospandemia se debe a la no corrección generalizada de la progresividad en frío. La evidencia disponible avala que este aumento en ingresos por IRPF puede favorecer una mejora en la redistribución de la renta; no obstante, también pueden generar costes sobre el crecimiento económico que deberían ser tenidos en cuenta tanto en el debate técnico como político.
¿Cómo ha evolucionado la presión fiscal de los principales impuestos?
PF4 alcanzó en 2007 un máximo del 18,0%, coincidente con el final del boom inmobiliario. En 2010 se inició una nueva etapa de crecimiento en PF4 con implicaciones sobre la situación actual:
- El citado índice muestra una tendencia creciente desde 2010 con un promedio de 0,36 puntos por año, elevándose a 0,61 puntos en los años 2020 a 2022. El crecimiento de PF4 en los años 2019 a 2023 ha sido de 1,4 puntos de PIB.
- El IRPF ha sido el impuesto donde más ha crecido la presión fiscal desde 2010 con un incremento de 2 puntos de PIB hasta 2023; el aumento ha sido de 1,3 puntos entre 2019 y 2023. El viento de cola de la inflación y la ausencia de corrección de la progresividad en frío ayuda a explicar este crecimiento. AIReF ha estimado para el IRPF un aumento conjunto en la recaudación de 2021 y 2022 de 6.200 millones como consecuencia de la inflación. Debe recordarse que el fenómeno de la inflación en el impuesto no solo afecta a la tarifa, sino también a otros elementos del impuesto como mínimos o deducciones.
- La presión fiscal del IS se ha reducido desde el pico del 4,2% de 2007 a niveles medios del 2% en la situación prepandemia. Con cierta frecuencia, en el debate público se toma la recaudación de 2007 como un objetivo de referencia. Se olvida, sin embargo, que ese nivel se alcanzó en las excepcionales circunstancias de una intensa burbuja inmobiliaria, en el contexto de un ciclo alcista muy prolongado. De hecho, la presión fiscal por IS ha rondado el 2% en el período 2012 a 2019. No obstante, la presión fiscal soportada por las sociedades en 2023 se elevaría hasta el 2,6% si se incluyesen en el cálculo los 2.900 millones recaudados por los impuestos temporales (prestaciones patrimoniales) a los sectores de energía y banca. La transformación de tales impuestos temporales en definitivos aumentará en el largo plazo la carga fiscal que soportan las sociedades[2].
- La presión fiscal por IVA aumentó 1,2 puntos entre 2010 y 2023, siendo de 0,4 puntos entre 2019 y 2022. Según las estimaciones de AIReF, el acumulado de aumento de recaudación de 2021, 2022 y 2023 por efecto de la inflación fue del 23,5%, 60,6% y 71,7% respectivamente. La reducción en la presión fiscal de IVA en 2023 es coyuntural, consecuencia de las rebajas fiscales aplicadas como parte del escudo social. Es previsible que repunte una vez desaparezcan todas las reducciones que se han venido aplicando sobre los tipos de gravamen.
- Por último, la presión fiscal de impuestos especiales muestra una trayectoria descendente. Debido, entre otras causas, a la falta de actualización de los tipos de gravamen, expresados en euros, a la inflación. Al margen de los argumentos a favor y en contra de la actualización, el impuesto especial sobre la cerveza no ha sido actualizado desde 2005, el de hidrocarburos aplicable a gasolina y gasóleo desde 2009, el que soportan las diferentes labores del tabaco desde 2013 y el de alcohol desde 2016, según datos de la AEAT.
¿Cómo ha evolucionado el tamaño de bases y de tipos medios?
Los cambios en la recaudación impositiva se explican por la evolución en el tamaño de las bases y de los tipos medios (ver gráficos 2 y 3). La amplitud de las bases puede aumentar o disminuir por varios factores interrelacionados: ciclo económico, inflación, cambios normativos, así como elusión-evasión fiscal. Ceteris paribus, estructuras impositivas de base amplia y tipos reducidos están asociadas a impuestos menos distorsionantes. La apuesta por este tipo de estructuras es ampliamente aceptada entre los economistas, especialmente en lo que se refiere a IS, IVA o IE:
- IRPF. Las bases muestran una tendencia creciente con aumento de 5,4 puntos de PIB entre 2017 y 2023 (52,3% a 57,7%). En 2020, en plena pandemia, se alcanza un nivel del 60,3%. Este es un valor atípico, coincidente con la pandemia y en un contexto de ausencia de cambios normativos que lo justifiquen. El tipo medio aumentó 1,6 puntos entre 2019 y 2023.
- IS. Las bases se situaron en promedio entre 2013 y 2019 alrededor del 8,6%. No obstante, experimentaron un aumento de 3,9 puntos entre 2020 y 2023. A partir de 2021 se situaron por encima del 10% hasta alcanzar el 12,1% en 2023. El tipo medio se ha mantenido estable alrededor del 20,5% desde 2016.
- IVA e IE. Las bases de impuestos indirectos crecen con claridad a partir de 2021, epecialmente en el caso del IVA: 4,8 puntos de PIB entre 2020 y 2023. No obstante, el tipo medio de IVA se ha mantenido estable en los últimos años.
[1] La recaudación por cotizaciones, así como del resto de recursos no financieros referida a 2023 está pendiente de ser publicado por Seguridad Social e IGAE.
[2] Aparte de los problemas de diseño de tales impuestos sectoriales, su inclusión en el sistema tributario ha obviado los costes que, según las noticias disponibles, generará en términos de deslocalización de la inversión hacia países limítrofes.
