El actual modelo territorial de España es fruto de uno más de los consensos que fueron necesarios durante la transición democrática, en momentos especialmente delicados, dados los ambientes político e institucional en los que se desarrolló el proceso constituyente.
De las dos opciones que a priori se podrían haber planteado, una “federalizante” de carácter político —que apostaría por dar el papel protagonista en el nuevo sistema a las CCAA—, otra de carácter más técnico —que sugeriría una descentralización más equilibrada entre CCAA y municipios, con el despliegue de las primeras en sus inicios y un proceso posterior de segunda descentralización, una vez que el desarrollo autonómico estuviera consolidado— en la práctica fue la primera la que finalmente triunfó, lo que ha generado ciertas disfunciones y un sistema institucional muy inestable.
De hecho, inicialmente el proceso se concretó en un sistema doblemente asimétrico, que por una parte distinguía entre CCAA en función de sus marcos competenciales iniciales y por otra, más relevante a largo plazo, consagraba un régimen especial de financiación para dos comunidades concretas (el sistema foral del País Vasco y Navarra).
Sobre estas bases asimétricas se fueron elaborando los Estatutos de Autonomía de primera generación y se fue improvisando un modelo de financiación autonómica (modelo LOFCA) para las CCAA de régimen común sobra la base de tres pilares o bloques (suficiencia, solidaridad y autonomía), inestables desde su origen y sujetos a continuas reformas siempre discutidas y discutibles.
Con el paso del tiempo, las asimetrías en materia competencial se fueron limando, en la medida en que todas las CCAA fueron alcanzando unos techos competenciales prácticamente comunes, competencias que las distintas comunidades han tratado de blindar en la segunda generación de Estatutos de Autonomía.
Entre tanto, el tercer pilar de las Administraciones Públicas territoriales (el nivel local de gobierno) permaneció olvidado en un segundo plano a lo largo de todo este proceso.
Frente a lo que podía esperarse de una arquitectura legal hecha para acometer un cambio radical en las estructuras administrativas que pasaba a potenciar extraordinariamente el papel de las CCAA, la Constitución de 1978 optó por respetar la organización provincial del Estado. Eso supuso privar a las comunidades autónomas de la capacidad de organizar a su medida el territorio y mantener con rango constitucional (excepto en el ámbito de las CCAA uniprovinciales) unas instituciones como las diputaciones que se consolidaron como gobiernos intermedios entre los autonómicos y los municipales, sin apenas capacidad fiscal propia, con un marco de competencias que favorecía la arbitrariedad en la gestión y con un importante déficit de responsabilidad democrática.
En contraposición, los gobiernos municipales aparecían como las administraciones más próximas y transparentes. Se financiaban en una buena parte (en media más del 50 por ciento de sus recursos) por tributos propios sobre los que decidían sus órganos de gobierno y ejercían competencias mucho más claramente identificadas, si bien diferentes según el tamaño de la jurisdicción en términos de población. Sin embargo, la distribución de la población en el territorio era muy desigual y el creciente proceso de despoblación de núcleos rurales, unido a la tradición minifundista del mundo local ha ido generando importantes problemas de gestión y financiación que afectaban a una parte muy importante de los municipios que carecían de la masa crítica mínima para abordar con garantías la provisión de los servicios públicos de calidad que la sociedad demandaba.
En este proceso de descentralización descrito hasta aquí se han detectado algunas disfunciones. Las principales son asuntos como las duplicidades competenciales, los desajustes entre las necesidades y los modelos de financiación, o la evolución del rol jugado por las diputaciones provinciales, que han pasado de ser muy criticadas y eventual objeto de supresión a ver potenciado su papel con la reciente Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), norma esta cuyo fondo nos parece profundamente desacertado.
Finalmente, queremos hacer patente la discusión existente sobre las fuerzas centrífugas y centrípetas en el actual escenario de crisis económica mostrando aquellos elementos que consideramos necesarios para una solución más estable y equilibrada entre los principales agentes del proceso descentralizador, gobiernos regionales y locales. Concretamente, resaltamos el hecho de que la pieza clave que hace chirriar el engranaje de la financiación autonómica es la falta de un criterio de equidad que permita repartir los recursos garantizados del sistema de manera que esa distribución logre alcanzar en cada comunidad autónoma un nivel de prestación de los servicios transferidos igual o similar. Ese criterio de equidad es fundamental no solo en el momento de arranque del modelo, sino que resulta imprescindible para ajustarlo a lo largo del tiempo. Las diferencias políticas sobre estas cuestiones han tratado de solucionarse técnicamente mediante instrumentos distintos con objetivos en gran medida contradictorios. No cabe duda de que la multiplicación de instrumentos ha otorgado mayores grados de libertad al Gobierno central a la hora de alcanzar los necesarios acuerdos sobre la modificación del sistema de financiación, pero también es cierto que otra consecuencia ha sido que el modelo ha ido con ello perdiendo en transparencia y ganando en complejidad, llegándose al extremo con el actualmente vigente; un auténtico laberinto compatible con resultados arbitrarios y, por tanto, imprevisibles.
Además, hemos venido asistiendo en los últimos tiempos a un proceso de incremento en los desequilibrios verticales desfavorables a las CCAA, que puede entenderse como incumplimiento del principio de lealtad institucional, y ello tanto desde el punto de vista del gasto como desde el del ingreso.
Solventar estos asuntos se nos antoja esencial si queremos dar con la clave de bóveda sobre la que edificar un modelo estable y duradero de organización territorial.
En definitiva, tras casi cuarenta años de Estado autonómico, la arquitectura del Estado requiere de cambios profundos. Algunos entienden que estos cambios no son posibles sin una reforma de la Constitución. Sin embargo, una reforma de este calado requiere unos niveles de consenso difíciles de alcanzar en el momento actual.
En todo caso, teniendo en cuenta la evolución del sistema descentralizado en España donde cada vez son más evidentes las conexiones e interrelaciones de las distintas esferas de la Hacienda Pública tanto en términos de competencias como de financiación, resulta imprescindible una visión integradora a la hora de establecer las propuestas de reforma en las que los principios de coordinación y lealtad institucional cobren un claro protagonismo. La ausencia de esa visión integradora (incluyendo la falta de una solución adecuada al problema foral) ha sido un elemento limitador en el éxito de las reformas de las Haciendas subcentrales en nuestro país donde, dado el protagonismo alcanzado por la esfera regional, la local ha quedado como una hacienda residual limitándose a sufrir, pasivamente, las consecuencias de las sucesivas reformas del sistema de financiación autonómico.
Esta entrada es una versión reducida y editada del artículo “Arquitectura de sistema descentralizado en España: comunidades autónomas y corporaciones locales”, publicado en el número 143 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA.
