En octubre de 2018 el Gobierno presentó su Plan presupuestario para 2019. Un Plan elaborado situando el objetivo de déficit en el -1,8% y que ha sido examinado por la Comisión Europea y la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). La respuesta de la Comisión Europea ha sido moderadamente crítica. Reconoce que el Plan supone un ajuste a la baja del desequilibrio presupuestario, pero insuficiente. Su previsión para 2019 sería del -2,1%, debido fundamentalmente a los ingresos. En particular, la Comisión considera excesivamente optimistas las previsiones referidas a la recaudación por los nuevos impuestos sobre transacciones financieras y sobre determinados medios digitales, por el efecto de la adopción de las mejores prácticas internacionales en el control del fraude fiscal, y por el efecto positivo de la subida del salario mínimo interprofesional sobre las cotizaciones. En conjunto, los ingresos serían dos décimas de PIB inferiores a los previstos por el Gobierno. Adicionalmente, las promesas y nuevas actuaciones en pensiones, educación, I+D y política social costarían una décima más de lo previsto en el Plan.
El juicio de la AIReF es más favorable y considera factible (aunque no probable) el objetivo para 2019. En concreto, asigna una probabilidad del 48% al cumplimiento, a medio camino entre el 60% que la institución considera el umbral para calificar de probable un evento y el 40% que lo define como improbable. Este mayor optimismo se debe, en parte, a que la evaluación de la Airef incluye la subida de las bases máximas de cotización a la Seguridad Social, una novedad que no aparecía en el borrador enviado a Bruselas y que supondrá alrededor de una décima adicional de ingresos.
Comenzando por los ingresos, las estimaciones de la Autoridad fiscal se separan las previsiones del Gobierno fundamentalmente en tres apartados: el nuevo impuesto sobre determinados medios digitales, el control del fraude y el incremento previsto en la recaudación del impuesto sobre el patrimonio (IP). En el primer caso, frente a la previsión del Gobierno de 1.200 millones, la Airef apuesta por un máximo de 968 millones. En el segundo, su cuantificación se sitúa en el intervalo de 200-270 millones, lejos de los 500 del Plan Presupuestario. Finalmente, los 339 millones de recaudación adicional por el IP estimados por el Gobierno se quedan en el aire porque, en síntesis, todo depende de lo que hagan las Comunidades Autónomas. En todo caso, los 7.178 millones de ingresos adicionales incluidos en el Plan presupuestario se sitúan dentro del intervalo de confianza del organismo, que va de 6.078 a 7.698 millones de euros. Por lo que se refiere a los gastos, se avalan las cifras del Gobierno salvo en lo que se refiere al coste de la revalorización de las pensiones y la subida de las mínimas y no contributivas y la supresión del copago a los pensionistas más vulnerables. En conjunto, frente a la estimación del borrador de 2.525 millones, la Autoridad fiscal estima un incremento de 2.886 millones.
En todo caso y como la Airef explicita en su informe, “no se aprecia margen para asumir posibles desviaciones en el impacto estimado de las medidas”. Y menos margen existe todavía para afrontar una negociación de presupuestos. A partir de ahí, la situación se ha complicado todavía más en las últimas semanas. El 11 de enero, el Gobierno presentó su proyecto de PGE-2019 asumiendo que mientras no se resuelva el bloqueo de la nueva senda del déficit en el Senado, la meta a cumplir es el -1,3%. Y eso exige un ajuste adicional de 6.200 millones de euros adicionales.
«La perspectiva de conseguir superar los exámenes de coherencia presupuestaria de AIReF y de la Comisión Europea y, simultáneamente, recabar un apoyo mayoritario en el Congreso de los Diputados es pesimista; salvo que en las próximas semanas se consiguiese desbloquear la modificación en la senda de déficit».
En esencia, la opción por la que se ha decantado el Gobierno es mantener su Plan presupuestario original, sin introducir medidas adicionales que afecten significativamente a ingresos y gastos. De las cinco décimas de ajuste adicional requerido, dos son responsabilidad de los Gobiernos autonómicos, de acuerdo con el Programa de Estabilidad. Y las otras tres se compensan suponiendo una mayor elasticidad recaudatoria de los impuestos. Para un crecimiento previsto del PIB real del 2,2% y nominal del 3,8%, el proyecto de PGE-2019 incluye crecimientos de los ingresos tributarios superiores al 10. Incluso teniendo en cuenta el impacto de las subidas impositivas previstas ya en el Plan presupuestario, estas cifras son muy elevadas atendiendo a la experiencia y los estudios disponibles. Consecuentemente, el escenario de ingresos pasaría de ser factible en el Plan Presupuestario a ser improbable en los PGE-2019. Y por el lado del gasto, solo cabe aguardar presiones al alza en las negociaciones abiertas en pos de apoyos en el Congreso.
En estos momentos, la perspectiva de conseguir superar los exámenes de coherencia presupuestaria de AIReF y de la Comisión Europea y, simultáneamente, recabar un apoyo mayoritario en el Congreso de los Diputados es pesimista, salvo que en las próximas semanas se consiguiese desbloquear la modificación en la senda de déficit. Una opción difícil dado la resistencia mostrada por el Partido Popular, pero que cuenta con un argumento claro a su favor. Como muestra el gráfico adjunto, la nueva trayectoria es paralela a la aprobada por el Gobierno anterior, con una diferencia de nivel de medio punto porcentual que se produce en año 2018 como consecuencia de los PGE-2018 esencialmente elaborados y negociados por el PP. Lo que plantea el nuevo Gobierno es tratar esta desviación como un efecto escalón, y ajustar en el trienio 2019-2021 exactamente al mismo ritmo que lo previsto. Por tanto, es legítimo y previsible que el PP se oponga a los PGE-2019, porque suponen una combinación de gastos e ingresos diferente a la que de forma coherente han apostado cuando han gobernado. En cambio, parece más difícil justificar la oposición frontal a la nueva senda de déficit.
Gráfico 1
Fuente: Elaboración propia a partir de MHFP (2018a).
Más información en el artículo ‘Ajuste fiscal, se mantiene la incertidumbre‘, publicado en Cuadernos de Información Económica 268.
