Una consolidación fiscal en piloto automático

¿Objetivo cumplido?: Acercando la diana para poder acertar

Los Presupuestos Generales del Estado para 2016 (PGE2016) madrugaron como nunca antes. Su proceso de elaboración y discusión se adelantó un trimestre, de forma que pudiesen estar aprobados antes de la convocatoria de las elecciones generales que finalmente se celebraron en diciembre. La operación entrañaba ciertos riesgos, pero también tenía sus ventajas. Ante la previsible pérdida de mayoría absoluta, la probabilidad de que los PGE2016 fuesen modificados ya al principio del ejercicio era muy elevada, para adaptarlo a las preferencias de un gobierno diferente y/o una nueva aritmética parlamentaria. Además, el gobierno afrontaba la crítica de la oposición por asumir una competencia (la planificación presupuestaria para el año siguiente) que no le correspondía, porque se iba a producir un cambio de ejecutivo. En sentido contrario, el anticipo de los presupuestos garantizaba certidumbre y continuidad a la gestión pública y al proceso de consolidación presupuestaria. Lo que ha ocurrido después inclina la balanza a favor de la decisión del ejecutivo. Las sucesivas elecciones, la dificultad de formar gobierno y de aprobar unos nuevos PGE dan valor al hecho de haber contado con un presupuesto para 2016. En otro caso, hoy estaríamos todavía con los PGE-2015 prorrogados.

En este contexto, la interinidad del gobierno durante la mayor parte de 2016 y la dificultad de lograr acuerdos con respaldo mayoritario han provocado que la ejecución y planificación presupuestaria hayan estado presididas por una suerte de piloto automático que solo se ha abandonado de forma coyuntural cuando las alarmas, fundamentalmente las exteriores procedentes de la Comisión Europea, han sonado. Es verdad que la coyuntura económica ha ayudado. El crecimiento real del PIB español en 2016 se ha situado en 3,2%, claramente por encima de lo que se aguardaba cuando se elaboraron los presupuestos. Pero también es cierto que el proceso de consolidación fiscal está lejos de haber concluido, con retos notables en varios frentes; y que la reducción en el déficit cíclico resulta claramente insuficiente.

Los datos publicados hace escasas semanas confirman el cumplimiento del objetivo de déficit para 2016. Sin embargo, no hay que perder de vista las sustanciales alteraciones en los objetivos desde que se aprobaron los PGE-2016 en septiembre de 2015. Desde el -2.8% original, pasando por el -3.6% que aparece en la Actualización del programa de estabilidad 2016-2019 presentado en abril; hasta llegar al -4.6% que aprueba el Consejo de la UE en agosto y que el gobierno hace suyo. Por tanto, el objetivo se hace móvil y se adapta a la realidad que van mostrando las cifras de ejecución presupuestaria. Esta reiterada revisión al alza de las metas aleja a España de la frontera del -3%, que debería haber cruzado ya en 2016, y genera dudas sobre la capacidad de España de recortar su déficit sin reformas más ambiciosas.

A expensas de conocer los PGE-2017 en detalle, parece que los planes van a mudar. Las subidas impositivas pueden aplazarse o descartarse sine die, como consecuencia de las negociaciones parlamentarias

El cierre de 2016 en el -4,33%, con un margen de 0.27% respecto al objetivo, y la elevación de la meta para 2017 (hasta -3.1%) facilitan el cumplimiento en el ejercicio actual. Además, el crecimiento del PIB real seguirá siendo sólido (las revisiones en el último mes están superando el 2,5% de forma sistemática) y el deflactor del PIB también va a ayudar al aumentar el denominador de las ratios. Finalmente, la Actualización del Plan Presupuestario 2017 remitido por el Gobierno español en diciembre de 2016 dibujaba un escenario de esfuerzo fiscal.  Ante la ausencia de unos PGE-2017, se prorrogaba el Presupuesto del año anterior, manteniéndose el límite de gasto en el nivel de ejecución previsto para 2016, a través de un Acuerdo de No disponibilidad por importe de 5.000 millones de euros, y se aprobó un paquete de medidas tributarias cuyo impacto se estima en 7.500 millones, con la siguiente desagregación: 4655 millones de euros procederían de la eliminación de bonificaciones y deducciones en el Impuesto sobre Sociedades; 150 millones corresponderían a la subida de tipos impositivos en los impuestos especiales sobre tabaco y alcohol; 200 millones procederían de un nuevo impuesto sobre bebidas azucaradas pendiente de aprobación; 500 millones serían el resultado de la primera fase de una “reforma fiscal verde” que arrancará en 2017 y que pondrá el acento en las emisiones de gases invernadero; por cambios en la gestión tributaria (en particular, la supresión de la posibilidad de conceder aplazamientos para el IVA repercutido, los pagos fraccionados o las deudas suspendidas mientras se tramita un recurso) se prevé un incremento de ingresos de 1500 millones de euros; finalmente, 500 millones adicionales por la lucha contra el fraude fiscal, gracias al nuevo sistema de suministro inmediato de información en el IVA y el nuevo límite para efectuar pagos en efectivo, que se reduce a 1000 euros por operación. A ello se sumaría la expectativa de un ahorro de 900 millones como consecuencia del programa de reforma de la administración pública. En conjunto, 13.400 millones de euros que equivaldrían a 1.2% del PIB previsto para 2017.

Sin embargo y a expensas de conocer los PGE-2017 en detalle, parece que los planes van a mudar. Las subidas impositivas pueden aplazarse o descartarse sine die, como consecuencia de las negociaciones parlamentarias. La ejecución del gasto y el brutal recorte en las inversiones realizadas son difícilmente compatibles con un gobierno proactivo y dinámico.

Seguimos necesitando una reforma fiscal que mejore la eficiencia, la equidad y la recaudación del sistema tributario español; y un mayor esfuerzo financiero en algunas áreas de gasto, en las que las comparaciones internacionales nos dejan en mal lugar. Y ello, independientemente de que, en general, podríamos gastar mejor.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2016b) y Ministerio de Hacienda y Función Pública (2016).

Esta entrada es un resumen del artículo Una consolidación fiscal en piloto automático, publicado en el número 257 de Cuadernos de Economía Española. Puede acceder aquí al sumario y la descarga de la revista.