Coyuntura presupuestaria: un déficit estructural excesivo

El déficit público español en perspectiva comparada

Cuando se observa la dinámica del saldo presupuestario de las Administraciones Públicas españolas (AAPP) en la última década, destaca la dificultad con la que se está volviendo al equilibrio presupuestario. Es verdad que la caída en el PIB no tiene paralelo en la España posterior a la guerra civil. Y España fue uno de los países de la OCDE que más sufrió los embates de la Gran Recesión. Sin embargo, ello no es suficiente para explicar la dinámica fiscal del último lustro. En el cuadro 1 aparece el déficit registrado en el período que va de 2014 hasta el primer trimestre de 2018, tanto en España como en el conjunto de la Eurozona. En 2014, el año en el que el crecimiento del PIB retorna a valores positivos, el déficit español se situaba en -6,0%. Solo Grecia mostraba peores registros. Desde entonces, la reducción ha sido gradual y moderada, de forma que desde 2016 España es el último de los 19 países. El correlato de lo anterior es el perfil plano de la deuda pública (100,4% del PIB en 2014 vs 98,8% en el primer trimestre de 2018) y la pérdida de dos posiciones en el ranking correspondiente: hoy solo cuatro países de la Eurozona soportan una ratio deuda sobre PIB superior a España por seis en 2013.

Cuadro 1: Déficit y deuda pública de España y situación comparada en la Eurozona. Valores expresados en porcentaje de PIB

Fuente: Elaboración propia a partir de ECB Economic Bulletin. Issue 5/2018. * Datos para el primer trimestre del año.

Las estimaciones de la Comisión Europea sitúan a España con el déficit estructural más elevado de la Eurozona en 2017 y 2018. Aunque la expansión del PIB ha permitido pasar de déficit a superávit cíclico, la componente estructural habría aumentado tres décimas en 2018

La dinámica anterior contrasta con la que ha seguido el llamado “output gap”, que mide la posición cíclica de la economía. Por construcción, se iguala a cero cuando la economía está en posición neutral; en valores positivos cuando la aportación del ciclo económico es positiva; y en valores negativos, cuando la economía se sitúa por debajo de su nivel potencial. Según la Comisión Europea, en 2014 España era el segundo país de la Eurozona con un output gap más negativo (Cuadro 2). Pero la situación ha cambiado muy rápidamente. La expansión de la economía española ha sido de tal intensidad que en 2018 España será el sexto país de la Eurozona con un output gap más elevado; y el cuarto en las proyecciones para 2019. Por tanto, en 2017 la parte del déficit explicada por la mala coyuntura habría sido ya muy menor (inferior a una décima) y en 2018 será positiva. El gráfico 1 abunda en esta idea. Las estimaciones de la Comisión Europea sitúan a España con el déficit estructural más elevado de la Eurozona en 2017 y 2018. Aunque la expansión del PIB ha permitido pasar de déficit a superávit cíclico, la componente estructural habría aumentado tres décimas en 2018.

Cuadro 2: Output gap (2014-2019). Cifras expresadas en porcentaje de PIB

Fuente: Elaboración propia a partir de European Commission (2018): European Economic Forecast. Spring 2018. Disponible aquí.*En azul claro: para 2017-2019 son proyecciones.

Gráfico 1

Fuente: European Commission (2018)

Perspectivas fiscales para 2019

La información sobre el plan del gobierno para los PGE-2019 es todavía parcial y fragmentada, más allá de la nueva senda de déficit, los objetivos de deuda y el límite de gasto presentados en julio. A partir de lo anterior, el informe de la AIReF sobre el escenario macro-presupuestario 2018-2019 (AIReF, 2018a) y la información que proporcionan diferentes declaraciones y notas difundidas por el propio Ministerio de Hacienda, el plan para el conjunto de las AAPP en 2019 sería el siguiente:

Reducción del déficit público de nueve décimas de PIB (del -2,7% a -1,8%), de las que cinco procederían del efecto del ciclo económico y afectan sobre todo al lado del gasto público. Una cifra que se deriva del “escenario presupuestario a políticas constantes de 2019” elaborado por la AIReF. Las cuatro décimas restantes procederían de nuevas medidas tributarias, que reducirían el déficit estructural, que es la magnitud en la que se concentra la Comisión Europea para los países que abandonan el llamado “brazo correctivo” para situarse en el “brazo preventivo”, como será el caso de España en 2018. Por tanto, la reducción del déficit en 2019 se conseguiría elevando el peso de los ingresos sobre el PIB en el entorno de 38,8% y reduciendo el peso del gasto a 40,6%.

Las medidas tributarias incluirían un nuevo impuesto sobre determinados servicios digitales y que recaerá sobre las grandes empresas tecnológicas, la subida del tipo efectivo del impuesto sobre sociedades para los grandes grupos (con el objetivo de alcanzar un tipo mínimo del 15%), un incremento del impuesto especial sobre hidrocarburos en lo que se refiere al diésel, y un nuevo plan de lucha contra el fraude tributario. También se está considerando una posible intensificación de la tributación sobre el sector bancario y elevar la tributación en IRPF en el caso de las rentas más altas, por la vía de elevar los tipos marginales máximos a las rentas por encima de 140.000 o 150.000 euros y limitar las deducciones por planes de pensiones.

Este escenario supone un cambio de estrategia respecto a las proyecciones del Gobierno del PP contenidas en el Programa de Estabilidad 2018-2021, que ponía el acento en la reducción del peso del gasto sobre el PIB para lograr el ajuste fiscal. En cambio, no es muy diferente en el ritmo: una vez elevado el listón en 2018, el perfil de la nueva senda propuesta por el Gobierno del PSOE es prácticamente coincidente. Por otro lado, es una estrategia que podría ser bien acogida y aceptada por la Comisión europea. Por tanto, el principal escollo es interno y tiene que ver con la necesidad de sumar apoyos en el Congreso de los diputados.

Más información en el artículo ‘Coyuntura presupuestaria: un escenario presidido por la incertidumbre’, publicado en Cuadernos de Información Económica, número 266