España es hoy uno de los países más descentralizados del mundo, especialmente cuando la atención se centra en los gobiernos del escalón intermedio. La ratio del gasto público en manos de los gobiernos autonómicos solo es superada por las que se observan en las federaciones de referencia fuera de la Unión Europea (UE): EE. UU., Canadá, Suiza y Australia. Algo similar ocurre en el ámbito tributario, aunque aquí la autonomía efectiva es claramente inferior a la que existe en esos países. Fundamentalmente, por las restricciones que impone la armonización que afecta al IVA y los impuestos sobre consumos especiales; y por la muy razonable resistencia a la descentralización del impuesto sobre sociedades: existe un amplio consenso en la literatura sobre federalismo fiscal acerca de que esta figura no debería ser asignada a los gobiernos subcentrales. En todo caso, España lidera hoy el ranking de autonomía tributaria regional en el conjunto de la UE27, por delante incluso de estados federales como Alemania, Austria y Bélgica. Finalmente, cuando la atención se centra en indicadores de descentralización más complejos, como el Regional Authority Index (RAI) el diagnóstico es similar. Ningún país de la OCDE se ha descentralizado tanto en tan poco tiempo.
Todo lo anterior se ha conseguido sin contar con un marco constitucional genuinamente federal. El Estado de las autonomías se suele calificar, en el análisis comparado, como un modelo cuasifederal, que ha aprovechado la indefinición y apertura del título VIII de la Constitución española (CE) para avanzar. También hay que destacar la apuesta por un modelo de «federalismo cooperativo» en el que las responsabilidades y competencias no son exclusivas. A veces porque se comparte la propia ejecución; otras, por el amplio rango de alcance de la legislación básica del Estado; o porque, el nivel central establece carteras obligatorias de servicios. Sin embargo, existe evidencia creciente de que este binomio de instituciones débiles y apuesta por la compartición competencial ya no es sostenible. Hemos llegado a un grado de descentralización que exige cambios en, al menos, uno de los elementos. Por un lado, existen propuestas extremas de eliminación del Estado autonómico o de caminar hacia la independencia. Pero ambas cuentan con apoyos minoritarios en el conjunto de España. Por otro, entre los expertos se observa un amplio consenso sobre la necesidad de reforzamiento de las estructuras de cogobernanza. Una necesidad que las sucesivas crisis vividas desde 2009 han reforzado.
Sin duda, la multilateralidad está en su peor momento. Desde 2022, asistimos a la incapacidad de alcanzar acuerdos en las reuniones de la Conferencia de Presidentes. Algo similar está ocurriendo en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. En sentido contrario, la bilateralidad gana protagonismo tanto en lo que atañe al traspaso de competencias, como en las fórmulas de financiación y la reestructuración de los mecanismos extraordinarios de financiación.
Es cierto que, en otros momentos del proceso de descentralización, el impulso bilateral, que luego se convierte en multilateral tras el refrendo colectivo, ha sido un motor de cambio. Pero, tras casi medio siglo de proceso descentralizador, parece que esta lógica de proceder ha dejado de ser generalmente aceptada. Y esto plantea una enorme dificultad para que los acuerdos sean avalados por las Cortes españolas. Porque hay que tener bien presente que los cambios en el sistema de financiación autonómica y la condonación parcial de la deuda exige la aprobación de leyes en el Congreso de los Diputados. Cuando los acuerdos que se someten a votación son mutlilaterales, ese aval es casi automático. Pero la bilateralidad de los pactos políticos diluye ese apoyo y traslada al poder legislativo nacional la discusión. Dada la fragmentación y polarización que observamos en este momento, la probabilidad de un bloqueo es muy elevada, al tiempo que mina la cooperación intergubernamental. En definitiva, urge la recuperación del enfoque multilateral y la mejora de las instituciones para la cogobernanza en general, y la fiscal en particular.
A la espera de una difícil reforma constitucional, lo inteligente es reforzar sustancialmente los tres instrumentos principales que ya existen en nuestro ordenamiento jurídico: los ya citados (la Conferencia de Presidentes y el Consejo de Política Fiscal y Financiera) y las Conferencias Sectoriales (CS). Si somos capaces de darles un impulso político y técnico, estas herramientas serían suficientes para abordar, de forma razonable, todas las cuestiones con implicaciones financieras para las CC. AA., para canalizar debates y fraguar consensos.
En este sentido, es posible identificar problemas comunes a los tres, como son la falta de periodicidad y seguimiento de acuerdos, la politización, las carencias técnicas y la escasa integración entre los distintos órganos; y también problemas específicos de cada uno de ellos. En el documento publicado por Funcas La gobernanza fiscal multinivel en España: análisis y propuestas de reforma el lector tiene una exposición detallada de esos problemas y una batería de propuestas.
