Como en otros países desarrollados, la crisis económica ha venido acompañada en España de un fuerte deterioro de la situación de las finanzas públicas. Este deterioro ha sido generalizado entre administraciones públicas pero, dado el elevado grado de descentralización existente en nuestro país, la situación de las finanzas de las comunidades autónomas (CC.AA) ha recibido especial atención y el acceso a los mercados por parte de estas se ha visto dificultado en determinados momentos de estrés financiero. La experiencia reciente de España no es un caso aislado en el panorama internacional. En el pasado se han producido de manera habitual crisis fiscales de las haciendas subcentrales de otros países que, en muchos casos, se han afrontado con el rescate por parte del nivel central de gobierno. La principal cuestión que se plantea la literatura económica al respecto es la posibilidad de que, si los agentes económicos internalizan este comportamiento de las administraciones centrales, se pueden generar incentivos para que las administraciones subcentrales se comporten de manera indisciplinada. Así, los marcos institucionales de los diferentes países descentralizados reflejan (y la literatura académica ha propuesto) diferentes sistemas para tratar de evitar que ocurra una crisis fiscal regional y/o para enfrentarse a ella en el caso de que se llegue a materializar.
Se pueden identificar tres elementos clave en este debate. El primero es el grado de corresponsabilidad fiscal de los niveles subcentrales. Esto es, la capacidad de la que disponen para cubrir con ingresos propios, sobre los que tienen capacidad normativa, su flujo regular de gastos. Este aspecto está íntimamente relacionado con el problema del diseño del sistema de financiación subcentral. El segundo elemento a considerar es el reconocimiento de que las perturbaciones económicas afectan al presupuesto, desestabilizándolo. La operativa de los estabilizadores automáticos, se complementa con fondos de estabilización (rainy day funds) y/o el recurso a la deuda pública, que actúan absorbiendo dichas perturbaciones, y permiten la provisión continuada de los servicios públicos sin tener que recurrir, idealmente, a cambios bruscos de carácter estructural en las fuentes de ingreso o en el ajuste brusco de determinadas partidas de gasto. Estos mecanismos de seguro pueden tener un carácter centralizado o descentralizado, y su diseño y operativa, en cualquier caso, no es independiente del sistema de financiación subcentral, dado que depende del grado de responsabilidad fiscal que este incorpore. El tercer elemento es la presencia de reglas fiscales explícitas. Las reglas tratan de limitar, desde una perspectiva típicamente preventiva, el endeudamiento y/o el gasto público excesivo, que permite el mantenimiento de «márgenes de seguridad », y la asignación de responsabilidades entre niveles de gobierno, en particular mediante la definición de cláusulas de no rescate, para permitir, a posteriori, la operativa creíble de los mecanismos de seguro. Una cláusula de este tipo, si es creíble, permite el funcionamiento de reglas implícitas de carácter disciplinador, en la medida en que los prestamistas («mercados») las internalicen en sus decisiones y discriminen entre prestatarios con distintos grados de riesgo y/o disciplina fiscal en el pasado.
Una reflexión sobre estos aspectos nos permite extraer conclusiones que pueden ser relevantes para el caso español.
Por una parte, mantener una relación estrecha entre las competencias de ingresos y de gastos es importante para garantizar la disciplina fiscal. Esta relación es insuficiente en el caso español. Resultaría necesario reforzar la corresponsabilidad fiscal de las CC.AA. Pero previamente, debe garantizarse un nivel suficiente de los recursos en el momento de partida, que impida peticiones posteriores de modificación del marco de corresponsabilidad salvo por cambios estructurales no ligados a decisiones discrecionales de las propias CC.AA. En definitiva, se hace necesario un diseño adecuado del sistema de financiación. Sus elementos fundamentales deben tener un carácter estable y una evolución previsible.
TUITEA ESTOPor otra parte, debe exigirse a las administraciones territoriales una aplicación estricta del marco existente de reglas fiscales. Esto es especialmente importante en las épocas de bonanza económica, que es donde se suelen acumular los desequilibrios, de forma que se generen los márgenes de seguridad suficientes para afrontar las épocas de recesión económica. El funcionamiento adecuado de las reglas requiere, en todo caso, una aplicación estricta de los mecanismos preventivos y correctivos. En este caso, la existencia de procedimientos bien definidos y automáticos debe ayudar a generar credibilidad. Encargar la supervisión de la aplicación de la regla fiscal a una entidad independiente, como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), puede desempeñar un papel relevante para garantizar este objetivo. Es importante, además, que estos mecanismos de supervisión, corrección y eventualmente de sanción sean lo más automáticos y objetivos posibles.
Así mismo, resulta necesaria una reflexión sobre qué administración, y con qué instrumentos, debe absorber el impacto de los estabilizadores automáticos en presencia de perturbaciones asimétricas, en un marco en el que los márgenes de maniobra generados ex ante por la aplicación de las reglas fiscales puedan ser insuficientes. La aplicación de las reglas fiscales actuales implica que en el caso de que una región sufra un choque idiosincrásico o se vea afectada en mayor medida que el resto por un choque común, el efecto sobre su déficit público sería considerado como estructural, dado que el ciclo económico que se toma como referencia para el cálculo de este último es el del conjunto del país y, por tanto, esta comunidad autónoma se vería obligada a afrontar su corrección.
Adicionalmente, podría resultar necesario complementar el diseño institucional con un marco claro y transparente de resolución de crisis. La solución actual vía fondos de liquidez extraordinarios, u otro mecanismo con recurso al presupuesto nacional, puede resultar adecuada siempre que se aplique de forma excepcional, se adecúe a un procedimiento transparente y esté sujeta a una condicionalidad estricta. En todo caso, también puede originar problemas de incentivos. En este sentido, se podría plantear la utilidad de la generación de márgenes de maniobra y/o en la acumulación de fondos de reserva individuales o colectivos con criterios preestablecidos sobre su generación y utilización.
Esta entrada es una versión reducida y editada del artículo “Reglas fiscales, disciplina presupuestaria y corresponsabilidad fiscal”, publicado en el número 143 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA.
