Las estrategias energéticas de la UE para 2020, 2030 y 2050 proponen objetivos para las energías renovables, la eficiencia energética y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, estas estrategias no especifican cómo deben cumplirse esos objetivos a nivel nacional. En este documento nos centramos en cómo España y el Reino Unido han tratado de promover la transición a un sistema de electricidad con bajas emisiones de carbono con un enfoque en las energías renovables a la vez que promueven la competitividad. Ambos países comparten niveles similares de interconexión a la red con otros países, preocupación por la pobreza energética y un gran interés en fomentar la competitividad. Caracterizamos las políticas a nivel nacional que respaldan las tecnologías renovables en ambos países entre 1990 y 2016 y evaluamos los diferentes resultados asociados con dichas políticas. Este análisis es oportuno e importante por dos razones. En primer lugar, hay acuerdo en que las políticas existentes no son suficientes para cumplir con los objetivos internacionales y de la UE, y los estados tienen discreción en cuanto a las políticas que implementan. En segundo lugar, los gobiernos de países que esperan estimular las energías renovables, al menos en parte, para impulsar la innovación y la competitividad, deben considerar si es posible la formación de la industria nacional y, de ser así, hasta qué punto puede avanzar antes que los demás les alcancen, bien orgánicamente (como en el caso de la energía solar fotovoltaica) o por diseño (en el caso de la eólica).
Para analizar los resultados en energía renovable, implementamos dos tipologías para caracterizar los enfoques de ambos países para la promoción de la energía renovable: una tipología de apoyo tecnológico / creación de mercado que divide las políticas por impacto principal, y una tipología de diseño de políticas que divide los instrumentos en instrumentos de regulación, económicos y financieros e instrumentos de información (o soft). Luego evaluamos la evolución del sector de la energía renovable en ambos países a lo largo del tiempo mediante el desarrollo de un conjunto de criterios y el análisis de su evolución. Los criterios que utilizamos para evaluar los resultados son: efectividad ambiental, efectividad tecnológica, impactos en ahorro de costes, resultados de innovación, competitividad e impactos socioeconómicos.
«Mientras que el Reino Unido ha confiado en los instrumentos de apoyo tecnológico, por ejemplo la inversión directa mediante la financiación de I + D en energías renovables en las últimas décadas, España no ha puesto en marcha ningún apoyo institucional relevante para la I + D en energías renovables».
La política energética española ha dependido, en gran medida, durante más de quince años (hasta 2012) de un instrumento económico único para promover los subsidios a la capacidad de energía renovable, y específicamente, los pagos de primas a los productores. España fue capaz de estimular una gran instalación de capacidad hasta que canceló el sistema. Este despliegue está asociado con algunas reducciones de costes en las tecnologías y el aprendizaje en términos de la integración de la producción de electricidad renovable en el sistema. Sin embargo, desde una perspectiva económica y regulatoria, la política de apoyo no se asoció con resultados positivos en todos los criterios. Mostramos que un mayor despliegue también dio lugar a aumentos en los costes de electricidad para los consumidores y, por lo tanto, a impactos socioeconómicos negativos. También encontramos que, aunque el desarrollo de los sectores eólico y solar (predominantemente) estuvo acompañado de empleos en la instalación, la actividad doméstica en I + D del sector privado y las patentes no han experimentado mejoras significativas. Después de la cancelación del apoyo financiero en 2012 y el daño que la crisis económica causó en el presupuesto asignado a la I + D en energías renovables, España pasó a depender de un marco de subastas de energía para respaldar la nueva capacidad instalada. Estas subastas son específicas de la tecnología y tienen un volumen predeterminado de capacidad para evitar los altos costes inesperados del pasado. Sin embargo, no está claro, y tal vez incluso sea improbable, que estas subastas den como resultado un aumento de las actividades de innovación en el sector privado y en las universidades, medidas por patentes y el emprendimiento del sector privado. Caracterizamos el enfoque de la política de energía renovable por parte del gobierno español entre 1990 y 2016 como ‘enfoque centrado en el despliegue’.
El Reino Unido ha seguido un enfoque opuesto. El Reino Unido con confió durante más de diez años en un sistema de subastas para promover la capacidad de generación renovable. Sin embargo, como el país contaba con reservas de gas natural, no fue hasta principios de la década de 2000 cuando el gobierno hizo un esfuerzo significativo para impulsar la generación renovable. En vista del bajo éxito del plan de subastas para promover el despliegue, el gobierno del Reino Unido estableció un sistema de Certificados Verdes Negociables (TGC) que estuvo vigente por más de quince años. Sin embargo, el apoyo vía TGC en el Reino Unido no fue tan efectivo como las primas en España en términos de efectividad ambiental y tecnológica. No fue hasta la introducción de primas en 2010 para pequeños proyectos y en 2014 con Contratos por Diferencias (CfD) que el Reino Unido comenzó a aumentar su generación de electricidad a partir de fuentes renovables. Cabe destacar que la estrategia seguida por ambos países difiere no solo en términos del tipo de instrumentos de política de creación de demanda utilizados sino también en términos de los instrumentos de impulso tecnológico. Si bien España adoptó un enfoque de laissez faire y no creó instituciones públicas para promover la I + D energética, los responsables políticos del Reino Unido crearon múltiples instituciones públicas centradas exclusivamente en la promoción de la I + D de energía y la comercialización. Además, el gobierno del Reino Unido también se basó en una gama más amplia de instrumentos de mercado con el paso del tiempo, incluidas subastas, TGC y primas. Caracterizamos el enfoque del Reino Unido sobre la política de innovación energética como ‘holístico y experimental’.
En vista de la evaluación basada en indicadores presentada en este documento, mientras que el Reino Unido ha confiado en los instrumentos de apoyo tecnológico, por ejemplo la inversión directa mediante la financiación de I + D en energías renovables en las últimas décadas, España no ha puesto en marcha ningún apoyo institucional relevante para la I + D en energías renovables. En parte debido a la crisis económica, España no ha utilizado ni la financiación directa, ni la creación de organizaciones de investigación ni el establecimiento de alianzas público-privadas. Argumentamos que nuestro análisis de los enfoques y resultados de las políticas en España y el Reino Unido justifica que, si el gobierno español está interesado en la innovación y la competitividad en el espacio energético, deberá invertir más fondos, pero también establecer nuevas instituciones.
Más información en el artículo ‘A comparative analysis of renewable energy policy in Spain and the United Kingdom’, publicado en Papeles de Energía, número 5
