Para inducir (prevenir) conductas conformes (contrarias) a Derecho resulta normalmente necesario establecer algún tipo de control público, por el que las autoridades competentes verifiquen dicha conformidad y en su caso adopten medidas de efectos negativos para los infractores. Dichos controles pueden tener lugar en diferentes momentos: antes o después de que se inicie la actividad en cuestión, o de que ésta haya ocasionado un accidente dañoso, etc.
El presente trabajo trata de dar una respuesta a tres grandes cuestiones que suscita el timing de estos controles. La primera es la de las ventajas y desventajas comparativas que se derivan de situarlos en un momento u otro. La gran ventaja de los controles posteriores a los accidentes es que, por lo general, son menos costosos que los previos, en tanto en cuanto en el primer caso normalmente (i) la intervención pública se subordina a que la autoridad competente reciba una señal que indica que la probabilidad de que se ha cometido una infracción es más elevada de lo normal, y (ii) las personas sujetas a control tienen la posibilidad, si ajustan su conducta a Derecho, de reducir la probabilidad de que la autoridad reciba dicha señal e intervenga. Los controles previos, por el contrario, suelen ser indiscriminados; la probabilidad de llevarlos a cabo no se reduce si las personas sujetas a los mismos observan el Derecho.
Los controles previos a los accidentes tienen varias ventajas: poseen una mayor eficacia preventiva –porque además de disuadir permiten interrumpir la comisión de infracciones y la causación de daños, porque les afecta en menor medida el problema de la insolvencia de los infractores, etc.–; arrojan un riesgo menor sobre los individuos sujetos a control; previenen ciertas inconsistencias dinámicas –como los problemas de la «lenidad» o los «atracos» de las autoridades correspondientes–, y evitan las distorsiones generadas por el sesgo retrospectivo.
«Los operadores ya establecidos seguramente preferirán los controles previos, ya que permiten obstaculizar de una manera más eficaz la entrada de potenciales competidores».
Diversos factores pueden hacer que las autoridades competentes caigan en inercias y excesos al ejercer tales controles, cuyas consecuencias serán bien diferentes según el timing de los mismos. Por ejemplo, si el acceso a un mercado se condiciona al otorgamiento de una autorización administrativa previa, son los nuevos entrantes y los consumidores los que soportan el riesgo de la inercia de las correspondientes autoridades. Si, por el contrario, la entrada es libre y sólo hay controles posteriores a ésta, dicho riesgo recae normalmente sobre otras personas.
Controles previos y burocracia
En segundo lugar, podemos observar algunas razones que explicarían por qué, en líneas generales, el volumen de los controles públicos situados antes del inicio de la correspondiente actividad tiende a ser excesivo. Cabe pensar que a la burocracia le interesa especialmente inflar dichos controles previos. En primer lugar, porque, al ser tendencialmente más costosos que los posteriores, requieren incrementar el tamaño y los recursos de las estructuras burocráticas y, a la postre, darles más poder. En segundo lugar, porque los controles previos suponen barreras de entrada de las que los burócratas pueden sacar significativo provecho. En tercer lugar, porque estos controles son mucho más eficientes que los posteriores a fin de cerrar ilegalmente el paso a la competencia, dado que, en el primer caso, a las autoridades administrativas les basta a estos efectos con permanecer inactivas, mientras que en el segundo deben actuar. En cuarto lugar, los operadores ya establecidos, cuya capacidad de presión sobre los burócratas es normalmente mayor que la de los nuevos entrantes y los usuarios, preferirán seguramente los controles previos, por cuanto éstos permiten obstaculizar de una manera más eficaz la entrada de potenciales competidores.
Finalmente, podemos intentar explicar por qué, durante los últimos lustros, la intensidad de los controles administrativos posteriores al inicio de actividades riesgosas llevadas a cabo por los particulares se ha incrementado, en líneas generales, en mayor medida que la de los previos. Un factor importante ha sido, probablemente, el espectacular progreso de las tecnologías de la información, que han reducido muy significativamente el coste de realizar actividades de control. Cabe pensar que los beneficios marginales de los controles previos son por lo general más inelásticos que los de los posteriores, por lo que la cantidad óptima de estos últimos se habría elevado en mayor medida. Otro factor relevante es que los avances tecnológicos han permitido reducir la magnitud de los daños ocasionados por determinadas actividades, lo que a su vez habría minorado la necesidad de sujetarlas a controles previos con el objeto de mitigar los problemas derivados de la posible insolvencia de los responsables. Por último, los procesos de globalización económica han generado presiones dirigidas a eliminar muchos controles previos establecidos por las autoridades locales con el fin de proteger a los incumbentes frente a la competencia procedente del exterior.
Esta entrada es un resumen del artículo ¿Mejor antes o después? Controles públicos previos versus controles públicos posteriores , publicado en el número 151 de Papeles de Economía Española. Puede acceder aquí al sumario y la descarga de la revista.
