La Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera introdujo la posibilidad de que las administraciones autonómicas y locales se acogieran a mecanismos de financiación extraordinarios (disposición adicional primera). En ese marco se han creado dos fondos: el Fondo para la Financiación de los Pagos a Proveedores (FFPP) por el Real Decreto-ley 7/2012 y el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) por el Real Decreto-ley 21/2012. El FFPP es un fondo con capacidad para la concertación en los mercados de capitales de operaciones de endeudamiento con la garantía del Estado. Se fija un plazo de diez años con dos de carencia para los préstamos con administraciones territoriales. El pago de facturas se hace directamente a los proveedores por parte de la Administración General del Estado.
El FLA es un fondo sin personalidad jurídica instrumentado a través del Instituto de Crédito Oficial (ICO) y destinado al pago de vencimientos de operaciones financieras de las comunidades autónomas (CCAA) y a la financiación de su déficit. A las CCAA que se acojan, se les exige un plan de ajuste y de tesorería que permite seguir su situación de liquidez en cada momento.
En el cuadro siguiente aparece la evolución de la deuda de las CCAA detallando los dos mecanismos citados.
Fuente: Banco de España
Tal como muestra el cuadro, la deuda autonómica se ha incrementado en dos años en 6,6 puntos porcentuales del PIB. Así, el incremento total de la deuda autonómica (64.455 millones) ha sido posible merced a los nuevos mecanismos de financiación por un total de 61.491 millones. Debe tenerse en cuenta que dicho incremento se debe en parte a gastos realizados con anterioridad. Aunque es difícil precisarlo, al menos los 17.692 millones del FFPP de 2012 reflejan, por definición legal, gastos realizados antes de 1 de enero de 2012. Del cuadro anterior se deduce también que al final de 2013, el FFPP acumula el 10,8 por ciento de la deuda autonómica, mientras que el FLA representa el 18,9 por ciento.
No obstante, el comportamiento de las CCAA presenta notables diferencias entre ellas. En el gráfico siguiente aparece el detalle de la evolución del endeudamiento en 2012 y 2013.
Fuente: Banco de España
Las CCAA de I. Baleares (25,6%), Castilla-La Mancha (31,6%), Cataluña (29,9%), R. de Murcia (20,9%) y C. Valenciana (32,9%) tenían al finalizar 2013 un porcentaje de deuda sobre PIB superior a la media (20,2%). Estas CCAA, excepto la Región de Murcia, ya eran las CCAA más endeudadas que la media al final de 2011.
Sin embargo, no todas las CCAA han recurrido por igual al FFPP y al FLA. Dado que el Banco de España no publica el detalle por CCAA, para construir el gráfico siguiente, utilizamos datos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas[1].
El gráfico anterior revela amplias diferencias en el grado de dependencia de la financiación estatal que resulta de FFPP y del FLA. Las CCAA más endeudadas también tienen mayor grado de dependencia, con la excepción de Andalucía que tiene cerca del 50% de su deuda en manos del Estado sin pertenecer al grupo de las más endeudadas. Por otra parte, Galicia, Navarra y País Vasco no se han acogido a estos mecanismos y Aragón, La Rioja y Madrid tienen un grado de dependencia inferior al 10%.
Esta situación sugiere dos reflexiones. En primer lugar, hay que preguntarse por el carácter transitorio o permanente de estos mecanismos de financiación. El Ministerio de Hacienda ha anunciado que no habrá más FFPP, lo que se corresponde con el origen y finalidad de dicho mecanismo. Se creó para atender a una situación puntual y su repetición podría generar la expectativa de que un comportamiento irresponsable de una comunidad autónoma podría ser siempre asumido y cubierto por el Estado. Es necesario crear una reputación de no bail-out lo que sólo será posible si no se repiten operaciones como el FFPP en los próximos años.
En segundo lugar, en la hipótesis plausible de que el FLA se convierta en un mecanismo permanente, cabe reflexionar sobre el efecto que esta nueva situación puede tener sobre la autonomía financiera de las CCAA. Aquí aparecen dos efectos contrapuestos. Por un lado, al constituirse en la fuente de recursos financieros de algunas CCAA, el gobierno central obtiene un control efectivo sobre el nivel de gasto e incluso sobre prioridades políticas de gasto de las CCAA acogidas. Por otro lado, y en sentido opuesto, el saldo de deuda viva que una comunidad autónoma tenga en el FLA le otorga un cierto poder de negociación si no pudiera hacer frente a dicha deuda. Esta situación tendría consecuencias de índole política entre ambas administraciones, a diferencia de lo que sucedería con un impago de deuda emitida en mercados internacionales de bonos.
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Alain Cuenca es Director de Economía Pública de Funcas.
