Las políticas de promoción a las energías renovables en España se centraron durante muchos años en alcanzar de forma rápida los objetivos marcados por la Comisión Europea, tratando de aprovechar, al mismo tiempo, otros beneficios adicionales asociados al fomento de las renovables (desarrollo industrial y económico, creación de empleo), pero prestando poca atención a la evolución de la capacidad renovable instalada y al importe de las subvenciones. Cuando éstas se dispararon, como consecuencia de la burbuja inversora de mediados de los 2000, el reto de los gobiernos fue mantener la efectividad del mecanismo con el propósito de cumplir los requerimientos europeos, pero introduciendo modificaciones que lo hicieran sostenible financieramente y más eficiente. Durante el período 2008-2013 se implantaron diversas medidas para contener el importe de las primas y evitar el aumento del déficit tarifario, desde el cambio de algunas condiciones para optar a los incentivos, pasando por la reducción de las tarifas y por el diferimiento del déficit tarifario a ejercicios futuros, hasta la supresión de los incentivos económicos a nuevas instalaciones desde enero de 2012. Pero estas medidas no fueron suficientes para corregir el déficit tarifario creciente, lo que, junto a otros acontecimientos, impulsó la reforma del mecanismo de apoyo a las energías renovables en 2013.
La reforma del mecanismo era, por tanto, indispensable. La guía de recomendaciones elaborada por la Comisión Europea para el diseño de mecanismos de apoyo ofrecía las líneas adecuadas de cambio. La modificación del diseño del mecanismo feed-in tariff utilizado hasta ese momento habría sido suficiente para ajustarse a dichas recomendaciones y resolver los problemas de sostenibilidad financiera. En primer lugar, incluir procedimientos transparentes de revisión y actualización de los principales parámetros para adaptarse a los avances tecnológicos evitando revisiones discrecionales que pudieran afectar a la seguridad jurídica de las inversiones. En segundo lugar, introducir medidas de contención del nivel de subsidios ligadas a la evolución de variables como la capacidad instalada, la cuota de producción renovable o el importe de las subvenciones («degression mechanisms»). En tercer lugar, establecer un impuesto al carbono para cofinanciar los subsidios a las EERR y al mismo tiempo penalizar las fuentes fósiles en beneficio de las renovables.
«La reforma del mecanismo de incentivos era indispensable, pero el gobierno, acuciado por un déficit público alto y persistente, se centró en diseñar un instrumento de apoyo que fuese financieramente sostenible. Para ello, introdujo un excesivo nivel de control sobre los parámetros relevantes del mecanismo y planteó procedimientos discrecionales de revisión de la retribución, lo que ha creado una enorme incertidumbre en los inversores».
Sin embargo, el gobierno, acuciado por un déficit público alto y persistente, se centró en diseñar un instrumento de apoyo que fuese financieramente sostenible. Para ello, introdujo un excesivo nivel de control sobre los parámetros relevantes del mecanismo (tasa de rentabilidad, producción) y planteó procedimientos discrecionales de revisión de la retribución, lo que ha creado una enorme incertidumbre en los inversores. Si no se incluyen instrumentos adicionales que ofrezcan una mayor seguridad regulatoria existe un alto riesgo de que no se cumplan los requerimientos de energía renovable establecidos en la Directiva 2009/28/EC.
«Se debe realizar un gran esfuerzo para restaurar la seguridad jurídica y reducir el riesgo regulatorio, deteriorados con las medidas de carácter retroactivo adoptadas con el cambio de mecanismo de apoyo».
Con el propósito de mejorar el nuevo mecanismo de incentivos, primero, es recomendable fijar una tasa de rentabilidad razonable para toda la vida del proyecto, que refleje adecuadamente el coste de oportunidad de la inversión en el momento en el que esta se realiza. Para su cálculo debería utilizarse alguna medida de costes más apropiada como el valor presente del coste total de construir y operar una planta a lo largo de toda su vida útil, usando el concepto de coste medio ponderado de capital (WAAC) como aproximación al coste de capital. Segundo, es indispensable introducir incentivos para una utilización plena de la capacidad productiva, dado que con el nuevo mecanismo las plantas no obtienen mayores beneficios por generar electricidad por encima de la producción de referencia. Tercero, los procesos de actualización y revisión de los parámetros principales (costes de explotación, horas de funcionamiento, valor de inversión) deben regirse por criterios transparentes y no discrecionales. Para evitar descontroles financieros del sistema de apoyo solo se necesita imponer límites a las subvenciones condicionados a objetivos declarados de potencia instalada, cuota de producción o volumen de subvención. Es decir, el mecanismo de apoyo debe tener alguna flexibilidad para adaptarse a circunstancias cambiantes, pero de forma predecible para evitar incertidumbre innecesaria a los potenciales inversores. Cuarto, debe regularse adecuadamente la energía distribuida para que ayude a cumplir los objetivos comunitarios sobre renovables, además de crear competencia que contrarreste el fuerte poder de mercado de las grandes empresas eléctricas verticalmente integradas. Quinto, es necesario un rediseño del mercado mayorista que tenga en cuenta la creciente importancia de la intermitente energía renovable y posibilite la recuperación de los costes fijos de las plantas convencionales que suministran capacidad de reserva al sistema. Finalmente, se debe realizar un gran esfuerzo para restaurar la seguridad jurídica y reducir el riesgo regulatorio, deteriorados con las medidas de carácter retroactivo adoptadas con el cambio de mecanismo de apoyo.
Esta entrada es una adaptación del artículo «Evaluación de las políticas de promoción de las energías renovables en España», publicado en el número 252 de Cuadernos de Información Económica. Puede descargar la publicación completa aquí.
