El análisis del comportamiento de la economía andaluza en los últimos veinte años muestra un gran paralelismo con la evolución de la economía española, si bien amplificando tanto la fase de expansión como la de recesión, especialmente en la crisis reciente en la que la economía andaluza sufrió un impacto muy intenso. Sin embargo, la actual recuperación es menos intensa que la del conjunto del país, por lo que Andalucía diverge respecto a la media española y mantiene la tasa de paro más elevada de las CC.AA., y ello a pesar de haber recibido elevadas transferencias financieras de la Unión Europea y del resto de España.
Estas consideraciones inducen a reflexionar sobre las características estructurales que pueden explicar el comportamiento de la economía andaluza. La estructura productiva revela las limitaciones competitivas de una producción regional poco intensiva en conocimiento e innovación, con producciones escasamente diferenciadas y con bajo valor añadido. Esta estructura productiva es consistente con la caracterización factorial, con limitaciones en el capital humano, en el capital productivo, en I+D+i, y en el escaso tejido empresarial. Además, desde la perspectiva de la demanda es notable el elevado peso del consumo privado y público, determinando una demanda interna sistemáticamente superior a la producción regional. Finalmente, cabe analizar los factores institucionales como posible núcleo explicativo del menor nivel de desarrollo andaluz y de la divergencia con las economías españolas y europeas.
«En Andalucía el poder político juega un papel extraordinariamente relevante, que se legitima con un discurso social en el que el sector público juega un papel protector y provisor de derechos y prestaciones crecientes, discurso básicamente compartido por todo el espectro de fuerzas políticas».
Los indicadores sobre calidad institucional disponibles para las comunidades autónomas son escasos (transparencia, libertad económica, facilidad para hacer negocios, gobernanza), situando todos ellos a Andalucía en las últimas posiciones entre las CC.AA. españolas. Estas limitaciones animan a realizar una aproximación a otros indicios que ayuden a la caracterización institucional de Andalucía, entre los que se abordan: a) Los valores sociales y códigos de conducta compartidos, destacando la menor valoración de la formalidad en las relaciones económicas y sociales, b) Los efectos asimétricos del desarrollo del Estado de bienestar, que provocaron un aumento mucho más perceptible en la seguridad y calidad de vida en los territorios que partían de un bajo nivel de desarrollo, creando en Andalucía una sociedad con elevada dependencia de las administraciones públicas, y c) El Estado autonómico ha creado un aparato institucional de dimensiones notables (presupuestaria, de empleo público y capacidad regulatoria), que adquiere especial relevancia en comunidades como la andaluza con menor peso de las actividades privadas. Si a este desarrollo institucional se suman las características partidocráticas de la democracia española, la ausencia de control externo independiente y la irrelevancia de instituciones de la sociedad civil, se deriva un papel extraordinariamente relevante del poder político, que se legitima con un discurso social en el que el sector público juega un papel protector y provisor de derechos y prestaciones crecientes, discurso básicamente compartido por todo el espectro de fuerzas políticas.
A la vista de todo ello, se pueden plantear unas recomendaciones de política económica cuyo objetivo central debe ser el fortalecimiento de la base productiva, dada su limitación para generar un nivel de empleo y renta suficientes, y para mantener las prestaciones del Estado de bienestar. El fortalecimiento de la base productiva ha sido un objetivo reiterado en la larga relación de planes, programas y paquetes de medidas de política económica desde inicios del proceso autonómico, pero un objetivo más entre otros. El cumplimiento de este objetivo no ha quedado constatado, y a las políticas enunciadas se han sumado actuaciones de gran trascendencia política y presupuestaria que no estaban programadas, por lo que la política económica ha tenido una finalidad retórica, siendo la estabilidad política el principal objetivo de los sucesivos gobiernos, para lo que la concertación con la patronal y los sindicatos mayoritarios ha sido un instrumento fundamental.
En consecuencia con lo anterior se proponen recomendaciones de política económica ordenadas en cuatro grupos: 1) Revisar el proteccionismo y favorecer la competencia. A lo largo de la historia autonómica andaluza se han creado una gran diversidad de instrumentos de protección a empresas, sectores y personas que limitan la competencia e impiden mejoras competitivas. Estos instrumentos se sustentan en regulaciones, ayudas financieras o preferencias en la acción pública, que deben ser evaluados. 2) Aumentar la inversión productiva y la base empresarial es imprescindible para los objetivos perseguidos, correspondiéndole al sector público la generación de incentivos favorables y la eliminación de incentivos perversos. Entre estos últimos deben de eliminarse los incentivos financieros a las empresas que no generan externalidades positivas y las restricciones regulatorias y fiscales al aumento del tamaño de las empresas. En sentido positivo las administraciones públicas deben ser más proactivas a las empresas, y se propone la creación de una Consejería de Empresa y la concentración de la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía en su función primigenia de prestación de apoyo técnico a las empresas. 3) En la política de formación, el reto de Andalucía es mejorar la calidad y adaptar los contenidos hacia estímulos al conocimiento y capacidades habilitantes, lo que exige cambios programáticos y en la gobernanza de los centros educativos. 4) Reforma de la administración regional para hacerla más eficiente, flexible y proactiva. Para ello deben evaluarse los puestos de trabajo y la diversidad de centros directivos, empresas públicas y otras entidades, y adaptar la regulación laboral del sector público a la del privado.
Esta entrada es una adaptación del artículo «Las instituciones limitan el crecimiento de Andalucía», publicado en el número 148 de Papeles de Economía Española. Puede consultar los contenidos completos de la publicación aquí.
