El dato
El número de extranjeros residentes en España en situación administrativa irregular podría situarse ya en el entorno de 700.000 (17% de la población extranjera “no comunitaria”)[1]. Esta cifra es considerablemente superior a la que arroja la estimación de población extranjera en situación irregular a finales de 2021, de unas 480.000 personas (Gráfico 1).
De acuerdo con las estimaciones que se presentan en esta nota, la cifra de 500.000 extranjeros habitualmente utilizada para calibrar el volumen de extranjeros residentes en España antes de noviembre de 2021 que se beneficiarían de la regularización extraordinaria promovida por la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que se presentó recientemente en el Congreso de los Diputados[2], se hallaría ligeramente sobreestimada. Ahora bien, al margen de este proceso de regularización podrían quedar hasta 200.000 extranjeros que, habiendo llegado a España desde esa fecha, no habrían conseguido aún regularizar su situación administrativa a través de los cauces legales previstos.
El contexto
En España, la población de nacionalidades “no comunitarias” ha crecido sustancialmente desde 2017. A 1 de enero de 2023 alcanzó un nuevo máximo de 4,1 millones (Gráfico 2). Aunque todavía no se dispone de cifras definitivas correspondientes a 2024, si se mantuviera la proporción de “no comunitarios” en la población extranjera estimada por el INE, se habría alcanzado ya un nuevo máximo, de casi 4,4 millones. Una parte no desdeñable de este colectivo se encuentra hoy sin un permiso de residencia válido, es decir, sin una de las varias autorizaciones que contempla la legislación española.
Con un amplio respaldo parlamentario, el pasado 9 de abril el Congreso inició la tramitación de una Proposición de Ley de Iniciativa Legislativa Popular (ILP) para una regularización extraordinaria de extranjeros residentes en España[3]. Su propósito es la reforma de la Ley Orgánica 4/2000, solicitando específicamente al Gobierno que establezca, en el plazo de seis meses, un procedimiento para regularizar a extranjeros que se encuentren en territorio español antes del 1 de noviembre de 2021. Según el texto de la ILP, “de acuerdo con las estimaciones más recientes, en España residen de manera irregular entre 390.000 y 470.000 personas”. Esta estimación coincide con la publicada hace cuatro años por Gálvez-Iniesta (2020), según la cual los inmigrantes en situación irregular con nacionalidades de fuera de la Unión Europea (y de la Asociación Europea de Libre Comercio) representaban a 1 de enero de 2020 entre un 11 y un 13% de los extranjeros de esas nacionalidades.
Conforme a las estimaciones que se presentan en esta nota, la cifra estimada por Gálvez-Iniesta (2020) se aproximaría mucho a la que efectivamente existía en los últimos meses de 2021 (y, en consecuencia, a la que suele tomarse como referencia para estimar la magnitud del grupo de quienes se beneficiarían del proceso de regularización extraordinaria). De ser así, la cifra de quienes podrían acogerse a esta nueva regularización se quedaría por debajo de la última regularización extraordinaria, la de 2005 (cuando se aceptaron 576.506 solicitudes). Con todo, una vez concluido ese proceso, el número de extranjeros en situación irregular seguiría manteniéndose en un nivel elevado.
Implicaciones
La magnitud de las estimaciones de población en situación irregular en España pone de relieve las persistentes insuficiencias del modelo de gestión de la migración. Desde 2005, cuando se implantó la regularización por arraigo (social, familiar, laboral y, desde 2022, de formación) se ha regularizado de forma individual y continua a buena parte de los inmigrantes en situación irregular que habían residido en España al menos dos o tres años, en función del tipo de arraigo. El establecimiento de este mecanismo, si bien ha evitado la urgencia de una regularización extraordinaria durante casi dos décadas (que necesariamente implica una elevada inversión en recursos de gestión administrativa), no ha impedido, a la luz de las estimaciones aquí presentadas, que en momentos de gran intensidad de llegadas de extranjeros, como el actual[4], la cifra de quienes carecen de autorización administrativa para residir en España sea considerable.
Las regularizaciones extraordinarias del periodo 1986-2005 recibieron amplio apoyo de diferentes sectores de la sociedad española, que ha valorado particularmente la integración de estos inmigrantes en el mercado laboral formal y su contribución al sistema de Seguridad Social y, en definitiva, al crecimiento de la economía. Sin embargo, el recurso a las regularizaciones extraordinarias evidencia un problema característico de la política migratoria española: la falta de planificación y proactividad. La política de laissez-faire que ha caracterizado la gestión migratoria en España durante las últimas tres décadas ha convivido con una escasa discusión pública sobre una cuestión de tan gran alcance demográfico. Puede que esta “discreción” del debate haya evitado pugnas y choques en torno a un tema políticamente sensible, pero también ha representado un obstáculo para el desarrollo de políticas migratorias y de integración beneficiosas para los inmigrantes y la sociedad a la que se incorporan.
En todo caso, está claro que los canales de regularización actuales se muestran insuficientes para adaptarse a un contexto de fuertes flujos migratorios de entrada. En concreto, el mecanismo de regularización por arraigo no es capaz de absorber a tiempo (por definición) las bolsas transitorias de inmigrantes en situación irregular. Pretender reducir la cifra de inmigrantes en situación irregular a través de la facilitación de la regularización por arraigo (disminuyendo los requisitos o los plazos) supondría seguir aceptando que muchos de los recién llegados deban transitar por un período más o menos largo de irregularidad. Alternativamente, los cauces legales actualmente existentes para tener una residencia regular en España se podrían complementar con otras herramientas proactivas que mejoren la gestión de los flujos migratorios, ofreciendo soluciones más efectivas. Idealmente, estas políticas deberían dirigir la inmigración hacia sectores del mercado laboral con escasez de trabajadores, facilitando que los inmigrantes lleguen a España de forma regular y evitando que un porcentaje tan sustancial de ellos sufra periodos largos (y penosos) de irregularidad administrativa. Esta estrategia no solo facilitaría la integración económica y social de los inmigrantes, sino que también contribuiría a una política migratoria más coherente y efectiva.
Detrás del dato
Siguiendo una metodología similar a la de Gálvez-Iniesta (2020), quien, a su vez, se basa en González Ferrer y Cebolla Boado (2008), esta nota ofrece una estimación de la población extranjera “no comunitaria” en situación irregular. Para ello se considera como población en situación regular o cuasirregular a la que cuenta con un permiso de residencia (o lo está renovando), o con un permiso de estudios (o un permiso para familiares cercanos derivado de este), o tiene pendiente la resolución de su petición de asilo. Sumada la población en estas categorías, la población en situación irregular se obtiene sustrayendo de esa suma las cifras oficiales de población.
El cuadro superior recoge el resultado de esa estimación inicial de la población “no comunitaria” en situación administrativa irregular. Según los datos estimados, el volumen de esta población habría crecido con intensidad a partir de 2018, hasta llegar a casi 500.000 (en concreto, 496.497) personas a 1 de enero de 2023[5].
De ese cuadro se desprende que, en algunos grupos de nacionalidades, son mayores las cifras de personas con permisos de residencia que las cifras de residentes[6]. Esta anomalía aconseja realizar un segundo paso en la estimación, conforme al cual las cifras de extranjeros en situación irregular consideren solo las nacionalidades con cifras oficiales de población superiores a las de población en situación regular o cuasirregular, de forma que los números negativos de algunas nacionalidades no compensen los positivos de otras (ver detalle por nacionalidad en el cuadro inferior. Cuando se utiliza este supuesto, se obtiene una segunda estimación, más precisa, en la que en lugar de unos 500.000 extranjeros en situación de irregularidad, resultan casi 700.000 (686.111) en 2023, tal como se comprueba en el cuadro de debajo. Destacan las nacionalidades americanas (600.000 habitantes) y, a bastante distancia, las europeas (alrededor de 51.000) y africanas (cerca de 35.000).
Método y fuentes
La metodología de estimación de la población “no comunitaria” en situación administrativa irregular que se utiliza aquí es similar a la aplicada por Gálvez-Iniesta, pero con una diferencia principal en cuanto a la fuente de datos para la población total, “regular” o “irregular”.
Como población en situación regular se tiene en cuenta, por una parte, a quienes cuentan con un permiso de residencia[7]. Además, se añaden tres categorías de extranjeros “no comunitarios” en situación regular o cuasirregular.
La primera categoría es el número de estudiantes con permisos por estudios, al que se suma el permiso derivado del anterior que pueden obtener sus familiares cercanos. La segunda categoría intenta recoger la cifra de extranjeros a quienes les ha vencido su permiso de residencia y están renovándolo. No aparecen en las cifras de extranjeros con permiso en vigor, pero su situación sería muy asimilable a la de estos, y no a la de quienes están en situación administrativa claramente irregular. Para estimar esta cifra, aquí se sigue, como hace Gálvez-Iniesta (2020), a González Ferrer y Cebolla Boado (2008), quienes la estiman con esta suma: número de primeros permisos de residencia otorgados x 0,25 + número de primeras renovaciones de permisos x 0,125 + número de segundas renovaciones x 0,125. La tercera categoría se corresponde con el número de solicitudes de asilo que al final de año todavía se encuentran en espera de resolución. Estos inmigrantes no son asimilables a una inmigración “irregular”, pues, al menos, han seguido un procedimiento legal para ser admitidos como residentes regulares, no habiendo alcanzado esta condición, en buena medida, por retrasos en la tramitación.
Esta suma (permisos de residencia o en renovación, permisos de estudios y solicitudes de asilo pendientes) se resta de las cifras oficiales de población, y no de las del Padrón Municipal, como hace Gálvez-Iniesta (2020), quien ajusta estas para tener en cuenta que no pocos extranjeros, al naturalizarse como españoles, no modifican en este sentido su inscripción en el Padrón.
En la actualidad, las cifras oficiales de población se corresponden con las de los nuevos censos anuales de población (de 2021 a 2023) y las de la Estadística Continua de Población. Esos censos se basan en el Padrón Municipal, pero sus datos se cotejan y corrigen según lo que el INE denomina el método de los “signos de vida”, que implica cerciorarse a escala individual (y/o del hogar) de la presencia real de los individuos en territorio nacional a partir de una variedad de registros públicos de índole laboral y que se aplican exclusivamente a la población extranjera (INE, 2023), la que presenta más problemas de estimación. Una comprobación tal reduce el problema de las naturalizaciones no recogidas en el Padrón, por lo que no se aplica ningún ajuste al respecto.
Las restas
(cifra oficial de población – estimación de población regular o cuasirregular)
de las que se obtienen las estimaciones de población extranjera en situación
irregular se calculan, en la medida de lo posible, a escala del país de
nacionalidad. Las cifras para estimar la residencia regular aparecen en las
fuentes a año vencido (a 31 de diciembre), por lo que hay que compararlas con
cifras oficiales de población a 1 de enero del año siguiente. En esta nota se
usan cifras desde el 1 de enero de 2017 (31 de diciembre de 2016) a 1 de enero
de 2023 (31 de diciembre de 2022)[8].
[1] Por población “no comunitaria” se entiende aquí la que ostenta nacionalidades distintas de las de los Estados miembros de la Unión Europea, Reino Unido y los países de la AELC (Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza).
[2] La ILP se presentó en la Comisión parlamentaria de Trabajo, Economía Social, Inclusión, Seguridad y Migraciones. Véase el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados (Comisiones: Trabajo, Economía Social, Inclusión, Seguridad Social y Migraciones), 12 de marzo de 2024. El 9 de abril la ILP fue tomada en consideración por el pleno del Congreso, iniciándose así su tramitación como Proposición de Ley.
[3] Disponible aquí: https://esenciales.info/wp-content/uploads/2022/03/Texto-ILP.pdf.
[4] Según cifras de la Estadística de Migraciones y Cambios de Residencia, en 2022 llegaron a España 1.041.587 personas con nacionalidades distintas de las de países de la Unión Europea, la AELC o el Reino Unido, y 355.404 emigraron.
[5] Como se ve en el primer cuadro, la cifra que aquí se estima para el 1 de enero de 2020 (algo más de 300.000) es muy distinta de las propuestas por Gálvez-Iniesta (2020) para la misma fecha (entre 390.000 y 470.000). La diferencia se debe, sobre todo, a que este autor usa las cifras de población “no comunitaria” del Padrón Municipal (cerca de 3,5 millones), mientras que aquí se usan las de la Estadística Continua de Población (cerca de 3,3 millones). Las cifras de permisos genéricos son parecidas (2,73 vs. 2,74 millones), y también las de solicitudes de asilo pendientes (133.015 vs. 133.010) y las de estudiantes (59.725 vs. 59.434). Difieren, en cambio, algo más las correspondientes a permisos en fase de renovación (47.330 vs. 77.219).
[6] Esto sucede si, por ejemplo, un número elevado de personas con permiso de residencia no vive en España en ese momento.
[7] Son de tres tipos: los certificados de registro, que se aplican a los países en régimen de libre circulación (Unión Europea y AELC); las autorizaciones, que se aplican al resto de la población extranjera; las TIE (Tarjetas de Identidad de Extranjero) vinculadas al Acuerdo de retirada del Reino Unido, aplicables a población británica; y las tarjetas de familiar de un ciudadano de la UE o la AELC, aplicables a extranjeros de fuera de la UE o la AELC.
[8] La Estadística Continua de Población no ofrece cifras detalladas para 2024. En cualquier caso, tampoco podría estimarse la población en situación regular a 31 de diciembre de 2023, pues faltan las cifras necesarias para estimar la renovación de los permisos de residencia.
Referencias y fuentes de datos
• Eurostat, “Persons subject of asylum applications pending at the end of the month by citizenship, age and sex – monthly data [migr_asypenctzm]”.
• Gálvez-Iniesta, Ismael (2020). The size, socio-economic composition and fiscal implications of the irregular immigration in Spain. Working Paper/Economics 2020-08, UC3M.
• González Ferrer, Amparo y Héctor Cebolla Boado. 2008. La inmigración en España (2000-2007). De la gestión de flujos a la integración de los inmigrantes. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
• INE (Instituto Nacional de Estadística). 2023. Censo de Población. Metodología. Versión provisional.
• INE. Estadística Continua de Población.
• INE. Estadística de Migraciones y Cambios de Residencia.
• OPI (Observatorio Permanente de la Inmigración). Flujo de autorizaciones de residencia concedidas a extranjeros.
• OPI (Observatorio Permanente de la Inmigración). Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor.
• OPI (Observatorio Permanente de la Inmigración). Extranjeros con autorización de estancia por estudios en vigor.
