La reforma del artículo 135 de la Constitución Española en Septiembre de 2011 fue el origen de una revisión en profundidad de la legislación sobre estabilidad presupuestaria, plasmada en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF). Como todo cambio legislativo, se diseña pensando en la problemática identificada en el momento en el que se redacta y bajo una serie de supuestos sobre las respuestas de los agentes afectados. Si la reacción de los agentes se aparta de la prevista, la legislación no conseguirá los efectos esperados.
En esta entrada vamos a centrarnos en la problemática específica de las haciendas autonómicas. La evolución de su déficit desde el año 2012 ha sido volátil. El avance conseguido en 2012 y 2013 fue notable. Pero la ejecución del ejercicio 2014 ha vuelto a situar a las CC.AA. en el centro de atención de analistas internos y externos. Por su parte, las perspectivas para 2015 no son halagüeñas, con un objetivo de déficit que vuelve a reducirse, ahora hasta el 0,7% del PIB español. El endurecimiento en la legislación no ha sido suficiente per se. Y parece difícil ir más allá de las posibilidades legales ya existentes. El gobierno se halla ante un dilema: explotar al máximo las amplias posibilidades de control del déficit que contempla la normativa, o buscar fórmulas alternativas.
La primera vía sería más atractiva para el gobierno central si se contase con evidencia clara de que existe margen para el ahorro y para una gestión presupuestaria más rígida; si tuviese la certeza de que el problema se circunscribe a una o dos autonomías mal gestionadas. No obstante, el elevado número de autonomías incumplidoras y los fuertes recortes de gasto autonómico ya aplicados desde los máximos alcanzados en 2009, dificultan asumir esta interpretación y actuar en consecuencia. Dicho lo anterior, el hecho de no haber agotado, ni mucho menos, el catálogo de las medidas preventivas, correctivas y coercitivas previstas en la LOEFSP podría estar poniendo en evidencia sus limitaciones desde un punto de vista de economía política. Baste un ejemplo extremo: una cosa es plasmar en la norma la posibilidad de suspender la autonomía en el caso de gobiernos autonómicos incumplidores y otra es tomar la decisión. Quizá sería necesario reflexionar sobre el Capítulo IV de la LOEFSP para suprimir lo no aplicable y, a cambio, generar expectativas creíbles de que lo que permanezca será ejecutado de forma efectivamente automática.
Las fórmulas alternativas a las que me refería se concretan en dos, no incompatibles. La primera, de efecto instantáneo, es la revisión del reparto vertical de los objetivos de déficit y deuda. La segunda, con efectos más lentos pero más relevante en el medio y largo plazo, pasa por la reforma del sistema de financiación autonómica de régimen común.
TUITEA ESTOEn lo que se refiere al reparto de los objetivos de déficit por niveles de gobierno, habría que dar más espacio a las CC.AA. y acercar su porcentaje sobre el total al que representan en el gasto consolidado: alrededor de un tercio. Por su parte, para la distribución del objetivo del 60% de deuda entre niveles de gobierno, no parece razonable haber tomado como valor óptimo y regla objetiva las cifras reales observables en 2011. Resulta necesario pensar sobre soluciones con mayor fundamento.
Por su parte, la reforma de la financiación autonómica debería reforzar sustancialmente la autonomía tributaria de las Comunidades, endurecer su restricción presupuestaria y ajustar mejor la distribución global de los recursos a las necesidades de gasto. Los dos primeros elementos son los que permitirían responsabilizar a los gobiernos autonómicos de sus decisiones sobre los ingresos en un diálogo con sus ciudadanos integrando ambos lados del presupuesto. En lo que respecta a la distribución de recursos entre territorios, es fundamental calcular mejor las necesidades de gasto (los llamados “habitantes ajustados”) y no desviarse de ellos ex-post de forma arbitraria, como se hace en la actualidad. Adicionalmente, hay que buscar una solución al ruido que genera el sistema de anticipos y pagos a cuenta sobre el que gravita el sistema de financiación de régimen común. Primero, porque distorsiona el uso de la capacidad fiscal, particularmente en el IRPF. A diferencia con lo que ocurre con el tramo estatal, los cambios aprobados no se reflejan en las retenciones y, por tanto, los contribuyentes no lo notan hasta año y medio después de entrar en vigor, con la liquidación del impuesto; y algo similar ocurre con las arcas regionales. Segundo, porque las perturbaciones inesperadas sobre los ingresos no son compensadas en la fase de ejecución porque no va a tener reflejo en el déficit final del ejercicio, como sí tiene en el caso del gobierno central. En este sentido, habría que pensar en un mecanismo adaptativo en el que la previsión de ingresos se fuese actualizando a lo largo del ejercicio y afectase a los pagos a cuenta.
