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La descentralización tributaria en España: avances significativos y retos pendientes

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En España coexisten dos modelos de federalismo fiscal. El de las Comunidades Autónomas (CCAA) de régimen foral (País Vasco y Navarra; alrededor del 6% de la población española) y el que rige para las quince restantes. En el primer caso, el modelo es de inspiración confederal, el gobierno central carece de poder tributario significativo, que está en manos de los gobiernos subcentrales. La falta de autonomía fiscal nunca ha sido un problema. Al contrario, el régimen común es de inspiración federal. Las CCAA se financian en parte con tributos y, en parte, con transferencias de la administración central. Es en estas donde se ha concentrado la discusión sobre la responsabilidad fiscal desde que el Estado de las Autonomías comenzó su andadura y donde ponemos el foco en el presente artículo.

La tributación autonómica se divide en dos grandes bloques: los tributos propios y los cedidos. Los primeros han estado siempre presentes y han posibilitado un poder tributario que se ha desarrollado cuantitativamente, pero con un escaso efecto recaudatorio. En 2018 se contabilizaron 82 figuras en las CCAA, pero su aportación conjunta no llega al 2% de los ingresos autonómicos en las CCAA de régimen común. Además, esta tributación está focalizada en hechos imponibles vinculados al medio ambiente y los recursos naturales y alrededor del 80% de la recaudación global procede del agua como objeto imponible: cánones sobre saneamiento, vertidos, embalses, etcétera. Sin duda, el hecho de que las autonomías no puedan gravar hechos imponibles gravados por los otros dos niveles de administración explica esa escasa relevancia recaudatoria. La imaginación de los gobiernos autonómicos se ha topado frecuentemente con reclamaciones o mimetismo de la Administración central, que conlleva la retirada del tributo propio autonómico para evitar problemas de doble imposición. Por tanto, son los tributos cedidos los que proporcionan la autonomía fiscal. Los principales avances arrancan con la reforma que entró en vigor en 1997. Desde entonces, se han dado pasos importantes y siempre en la dirección de ampliar los instrumentos tributarios en manos de las CCAA. Y sin embargo, quedan cuestiones y retos pendientes.

«Es fundamental endurecer la llamada “restricción presupuestaria blanda” en el ámbito autonómico. En la mayoría de las reformas del sistema de financiación autonómica habidas hasta la fecha, las CCAA han visto aumentar significativamente su volumen de recursos sin tener que subir impuestos y asumir el coste político correspondiente, ni individual ni colectivamente».

En línea con lo planteado por la Comisión de expertos creada en 2017, no se trata tanto de una cuestión cuantitativa como cualitativa. En esencia, se trata de rediseñar el escenario en el que se ejerce la autonomía tributaria, en un doble sentido.

En primer lugar, es fundamental endurecer la llamada “restricción presupuestaria blanda” en el ámbito autonómico. En la mayoría de las reformas del sistema de financiación autonómica habidas hasta la fecha, las CCAA han visto aumentar significativamente su volumen de recursos (especialmente en la del año 2009) sin tener que subir impuestos y asumir el coste político correspondiente, ni individual ni colectivamente. Y el problema se ha visto agravado por los instrumentos de financiación creados por la Administración central en esta década para financiar los déficits autonómicos (en particular, el Fondo de Liquidez Autonómica o FLA). Las CCAA han podido financiar sus déficits, incluso los que superaban los límites establecidos, a coste nulo o muy reducido. Aunque es cierto que la Gran Recesión impulsó el ejercicio al alza de la capacidad normativa, su relevancia ha sido menor para la consolidación presupuestaria.

En segundo lugar, hay que hacer “ajuste fino” en la mayoría de los tributos cedidos, incluyendo lo que atañe a su gestión; y, al menos en parte, encajar los tributos propios en el área medioambiental (la mayoría) en una reforma fiscal verde integral del sistema fiscal español. Los principales cambios que se deberían afrontar son los siguientes.

Las actuales participaciones en IVA e impuestos sobre consumos específicos deberían sustituirse por tramos autonómicos en los impuestos correspondientes. Las decisiones sobre esos tramos se tomarían de forma colegiada por las CCAA. Es verdad que esta solución plantea algunas dudas, pero no son irresolubles. El Consejo de Política Fiscal y Financiera podría ser el foro de debate entre las CCAA. Además, podría fijarse una mayoría cualificada que evitase la necesidad de consenso pleno. Las CCAA que no estuviesen de acuerdo con una subida (bajada) de tipos en el tramo autonómico podrían compensar a sus ciudadanos con rebajas (alzas) en otras figuras autonómicas. Dada la capacidad recaudatoria de IVA e impuestos especiales, las CCAA, como nivel de gobierno, disfrutarían de una herramienta muy útil y el gobierno central podría cerrar la puerta definitivamente a demandas de nuevos recursos transferidos. En consecuencia, solventaríamos, en buena medida, los problemas de la restricción presupuestaria blanda y de desencaje entre las preferencias sobre servicios públicos y sobre el correspondiente pago de impuestos. Como se señalaba en la introducción, es el acoplamiento entre ambos elementos lo que permite determinar endógenamente la suficiencia financiera.

En el caso del IRPF, resulta necesario que las decisiones de las CCAA se trasladen a las retenciones de los contribuyentes y a los pagos a cuenta a las administraciones autonómicas con la misma velocidad y transparencia que cuando las decisiones afectan al tramo estatal. Hoy existe una asimetría y retraso inasumibles, que desincentivan muy significativamente el uso de la autonomía. Por ejemplo, si el Gobierno central decide subir tipos impositivos, incluso a lo largo del ejercicio, ese incremento se traslada en semanas a las retenciones que soportan los contribuyentes. En cambio, si un Gobierno autonómico toma la decisión en diciembre de 2019, al aprobar los presupuestos de la Comunidad, de subir los tipos del IRPF en el ejercicio 2020, las retenciones no se alteran y el incremento en la recaudación solo la notaría el contribuyente al presentar su declaración de la renta anual correspondiente, ya en los meses de mayo y junio de 2021. Y al Gobierno regional se le transferirían los recursos adicionales a partir de julio de 2022. Además, los ciudadanos deben ser informados con claridad en sus nóminas y demás ingresos de la parte de la retención que va a financiar competencias autonómicas; y los programas de ayuda y las declaraciones deben mostrar nítidamente que nos hallamos ante dos impuestos que conviven bajo el mismo paraguas legal y la misma denominación, pero que corresponden a dos poderes tributarios diferentes.

«Las CCAA están llamadas a desempeñar un rol relevante en la implementación de las figuras tributarias nuevas o reformuladas al abrigo de “reforma fiscal verde” que se comenzó a discutir la década pasada en España, pero que ha quedado aparcada».

En el frente de la tributación sobre la riqueza (impuesto sobre patrimonio y sobre sucesiones y donaciones) es necesario responder a una cuestión previa sobre la conveniencia de mantenerlos o no dentro del sistema fiscal español. Los argumentos y la experiencia internacional son más sólidos en el segundo caso que en el primero. Y la Comisión de expertos que en 2014 emitió su informe sobre el sistema tributario español iba en esta línea. En todo caso, si asumimos que se debe mantener uno de ellos o los dos, hay que ser coherente: o se re-centraliza la capacidad normativa o se establece un suelo de tributación a escala estatal que frene la actual competencia fiscal nociva.

Las CCAA están llamadas a desempeñar un rol relevante en la implementación de las figuras tributarias nuevas o reformuladas al abrigo de “reforma fiscal verde” que se comenzó a discutir la década pasada en España, pero que ha quedado aparcada. En este caso, las CCAA y la Administración central deberían definir conjuntamente un catálogo de figuras apropiadas para ser implementadas a escala regional de forma potestativa. En este sentido, se debería aprovechar la experiencia autonómica acumulada a la hora de definir las figuras en detalle, que sustituirían la tributación propia autonómica en este ámbito, para ganar en simplicidad y seguridad jurídica.

Finalmente, habría que avanzar en la participación de las CCAA en las labores de gestión tributaria; hoy fundamentalmente en manos de una AEAT que sigue percibiéndose como una agencia estatal desconectada de las autonómicas. En línea con las propuestas de la Comisión de expertos (2018) el objetivo a largo plazo debería ser la creación de una agencia integrada de titularidad mixta Estado-CCAA que diese servicio a los diferentes niveles de la administración. Los consorcios bilaterales entre la AEAT y las agencias autonómicas serían un paso intermedio en esta estrategia.

Esta entrada es un resumen del artículo publicado en Cuadernos de Información Económica 272.
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