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La consolidación fiscal en curso: entre los riesgos de incumplimiento y la falta de ambición

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La consolidación fiscal en España se ha desarrollado en un entorno bipolar en el último trienio. Por un lado, la coyuntura económica es claramente positiva. Desde 2015, la expansión del PIB español es de las más vigorosas en el seno de la Unión Europea. Se ha recuperado el nivel de PIB previo a la crisis y en 2018 el llamado “output gap” volverá a ser positivo, según las estimaciones oficiales. Los tipos de interés se sitúan en mínimos históricos, lo que reduce extraordinariamente la carga de la deuda pública. En paralelo, La Comisión Europea ha sido muy flexible en la exigencia de los objetivos de reducción del déficit. Basta comparar la senda establecida en el Programa de Estabilidad Fiscal del Reino de España para el cuatrienio 2015-2018 con los registros alcanzados y el objetivo para el año en curso: una relajación en las cifras entre punto y medio y dos puntos porcentuales de PIB.

En sentido contrario, la coyuntura política es compleja como nunca antes lo había sido. Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2016 se aprobaron un trimestre antes de lo habitual, en previsión de que las elecciones generales que se celebraron en diciembre de 2016 frenasen el ciclo presupuestario. Lo opuesto ha ocurrido en los dos ejercicios siguientes. El primer semestre de 2017 y 2018 han sido gestionados con un presupuesto prorrogado, con lo que ello supone de provisionalidad e inacción estratégica. En los últimos dos años, la fragmentación en el Parlamento ha imposibilitado discutir y aprobar reformas de calado tanto en el lado de los ingresos como por el del gasto público: sistema fiscal, financiación territorial o pensiones. Reformas pendientes que se acumulan sin que existan perspectivas de solución a corto plazo.

En resumen, es verdad que España ha cumplido con los objetivos de déficit público. Pero porque las metas se han ido relajando sustancialmente y la coyuntura económica ha sido incluso mejor que la esperada. No se están haciendo los deberes todo lo bien que se podría y debería hacer.

Perspectivas para 2018

La información disponible sobre la ejecución presupuestaria se limita a los dos primeros meses de 2018 y deja al margen a las corporaciones locales. El objetivo establecido para el conjunto del ejercicio es reducir el déficit 0,9 puntos porcentuales, de -3,1% a -2,2%. En el primer bimestre de 2018, la corrección acumulada es ligeramente inferior a un sexto (0,13 pp.).

En mayo de 2018, el consenso de Funcas (2018) apuesta por un incumplimiento de tres décimas (-2,5%), cifra que coincide con las proyecciones hechas públicas en marzo por el Banco de España y con el Fiscal Monitor presentado en abril por el Fondo Monetario Internacional. La evaluación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) anterior a la fase de tramitación parlamentaria de los PGE-2018, consideraba “ajustado pero factible” el cumplimiento del objetivo de estabilidad, con una probabilidad del 40% y un intervalo de confianza para sus previsiones cuyo punto central se acerca también a -2,5%.

Abundando en esta alza en las previsiones con el paso de los meses, la primera semana de mayo la Comisión Europea se ha mostrado crítica con el tono de las medidas presupuestarias contenidas en el proyecto de PGE-2018 y pronostica un déficit de -2,6%, antes incluso de la subida de las pensiones pactada en la fase de tramitación parlamentaria, con un déficit estructural que aumenta del -3.0% al -3,3%.

«Es difícil de asumir que una decisión que supone un crecimiento acumulado del gasto de 3 décimas de PIB no sea acompañada de una descripción completa y rigurosa de su financiación».

Sobre el impacto de la tramitación de los PGE-2018

La fragmentación parlamentaria ha convertido la fase de tramitación presupuestaria en clave para la aprobación de los PGE-2018. A expensas de alteraciones adicionales, destaca el incremento extraordinario de las pensiones en 2018 (+1,6%) y 2019 (+1,5%) muy superior al 0,25% recogido en el proyecto de PGE presentado en el Congreso. El coste de la medida es de 1.522 millones de euros en 2018 y 2.200 millones en 2019. Una modificación que plantea, al menos, dos problemas. En primer lugar, soslaya la reforma del sistema de pensiones aprobada por el Gobierno en 2013. Si entonces la urgencia del momento (en plena tormenta financiera europea, con la economía española en riesgo de rescate) puede justificar la toma de decisiones ejecutivas al margen del llamado “Pacto de Toledo”, lo lógico ahora hubiese sido trasladar la posibilidad de flexibilización en la revalorización de las pensiones a ese espacio de consenso político y no volver a tomar decisiones unilaterales y que obedecen a cuestiones de táctica política. En segundo lugar, es difícil de asumir que una decisión que supone un crecimiento acumulado del gasto de 3 décimas de PIB no sea acompañada de una descripción completa y rigurosa de su financiación. En un contexto en el que el cumplimiento del objetivo del déficit y la credibilidad de los presupuestos está en juego, la escueta e imprecisa explicación sobre la financiación daña la reputación del Gobierno. La coherencia presupuestaria exige algo más que una referencia a los 600 millones adicionales ya en 2018 de una nueva figura que aparece en una Directiva europea presentada a finales de marzo (“Proposal for a Council Directive laying down rules relating to the corporate taxation of a significant digital presence”) y todavía en tramitación.

Perspectivas de medio plazo: El Programa de Estabilidad 2018-2021

Como muestra la tabla 1, el Programa de Estabilidad 2018-2021 refleja una evolución convergente de gastos e ingresos para llegar al último año al equilibrio presupuestario (+0,1%). El recorrido de 3,2 puntos porcentuales se compone de un incremento de los ingresos de 0,8 puntos porcentuales y un recorte en el peso del gasto de 2,4%; es decir, tres cuartas partes del ajuste gravitan sobre el gasto y un cuarto sobre el ingreso. Por otro lado, llama la atención el retraso acumulado en los objetivos. Según el Programa de Estabilidad fiscal 2015-2018, en 2018 deberíamos estar ya muy próximos al equilibrio presupuestario (-0,3%), casi dos puntos por debajo del objetivo vigente para el ejercicio en curso. Y eso, con un PIB que ha crecido más de lo previsto.

Tabla 1: output gap y saldos presupuestarios (2017-2021). En % del PIB.

2017 2018 2019 2020 2021
Saldo total -3,1 -2,2 -1,3 -0,5 0,1
Total ingresos no financieros 37,9 38,3 38,5 38,6 38,7
Total gastos no financieros 41,0 40,5 39,8 39,1 38,6
Pro-memo: déficit previsto en el Programa de Estabilidad Fiscal 2015-2018 -1,4 -0,3

Fuente: Ministerio de Hacienda y Función Pública (2018b).

De hecho, el principal problema que muestra el Programa de Estabilidad es el insuficiente esfuerzo para recortar el déficit estructural; esto es, el déficit depurado del efecto del ciclo económico. La reducción del déficit en el trienio 2017-2019 va a gravitar casi exclusivamente en la mejora del déficit cíclico, con un déficit estructural que se enquista. Esto conlleva el incumplimiento de la reducción anual de, al menos, medio punto del componente estructural del déficit que exige la normativa europea, y dificulta la digestión del stock de deuda que puede pesar como una losa en un escenario de normalización de tipos y/o tensiones en los mercados financieros internacionales.

Esta entrada es un resumen actualizado del artículo «La consolidación fiscal en curso: entre los riesgos de incumplimiento y los retos pendientes», publicado en el número 264 de Cuadernos de Información Económica.

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