Dos años después de la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, parece que los beneficios prometidos de la reforma de los organismos reguladores no terminan de concretarse. La reforma consistió en un proceso de diseño «desde arriba» y desde un punto de vista puramente orgánico y no prestó atención ni al diseño funcional ni a la adopción de estructuras concretas que materializasen los (escasos) beneficios prometidos. El éxito de la reforma inacabada se dejó en manos de sus directivos y, a día de hoy, sus frutos no son visibles.
La justificación de la reforma de los reguladores se fundamentó en la creación de sinergias, fundamentalmente presupuestarias, y en la reducción de los conflictos entre reguladores, fundamentalmente las desavenencias ya habituales que existían entre las extintas CMT y CNC.
La reforma consistió fundamentalmente en la fusión de las estructuras de los antiguos reguladores bajo un mismo techo, con un escaso número de unidades transversales, y en la sustitución de los consejos sectoriales por una sala del Consejo multisectorial. Se mantuvo por otro lado, y con buen criterio, una sala del Consejo específica para la aplicación de la legislación de competencia. Ni siquiera se aprovechó la reforma para cambiar otros aspectos que no funcionaban en el esquema anterior como el proceso de nombramiento de consejeros y directivos y las funciones del Consejo o la transferencia a los organismos regulatorios de funciones que no tenían (como, por ejemplo, la fijación de tarifas en los sectores energéticos y aeroportuario).
El diseño de la propia institución no parecía encaminado a facilitar la creación de sinergias. Atendiendo al organigrama, las únicas sinergias parecían surgir a nivel del Consejo con una posible mayor coordinación y coherencia entre las actuaciones en los distintos sectores y entre decisiones regulatorias y decisiones en el ámbito de la defensa de la competencia. Las sinergias a nivel inferior, por su parte, únicamente se recogían en la creación de áreas administrativas comunes, mayoritariamente ajenas a las labores propias de los reguladores (recursos humanos, administración, tecnologías de la información), con la salvable excepción de la creación de una asesoría legal única.
“Es evidente que el diseño de la institución podría haber favorecido más la integración, a través de la cooperación y la redistribución de las diferentes funciones del regulador. Al mismo tiempo, podría haberse aprovechado la reforma para mejorar el proceso de decisión a través de un mejor proceso de selección de consejeros y directivos y una redefinición de las funciones del Consejo”.
Sin embargo, lo que trasciende es una incapacidad predecible de la sala sectorial del Consejo para abordar asuntos en sectores tan diversos y una confrontación mal resuelta entre las salas del Consejo e incluso entre los miembros de la Sala de Competencia. A nivel de instrucción, los expedientes y asuntos parecen seguir vías independientes y las únicas sinergias parecen haberse realizado a través de la movilidad interna de personal entre las diferentes unidades, lo que permite la compartición de experiencia y conocimientos sectoriales. Sin embargo esta movilidad ha sido por el momento fundamentalmente unidireccional: entre unidades regulatorias o con personal de la extinta CNC ocupando puestos en las direcciones regulatorias, pero sin apenas movimientos en la dirección contraria.
El éxito de la fusión de los reguladores queda por tanto a merced de la capacidad de sus directivos para abandonar la tendencia por conservar sus áreas de influencia y para impulsar una cultura de la colaboración y el trabajo conjunto que repercuta en un mejor conocimiento del funcionamiento de los mercados y una mejor regulación de los mismos, tanto ex-ante como ex-post.
En cualquier caso, y sin entrar a valorar si el regulador único era la elección óptima, es evidente que el diseño de la institución podría haber favorecido más la integración, a través de la cooperación y la redistribución de las diferentes funciones del regulador. Al mismo tiempo, podría haberse aprovechado la reforma para mejorar el proceso de decisión a través de un mejor proceso de selección de consejeros y directivos y una redefinición de las funciones del Consejo, que no pueden ser las mismas que en el contexto anterior, con un mayor número de consejeros.
TUITEA ESTOEn primer lugar, la nueva institución no ha aprovechado las potenciales sinergias de la integración de los reguladores. Entre otras mejoras, es necesario (i) establecer protocolos internos de actuación y aumentar la transparencia en la instrucción, (ii) promover la creación de equipos interdisciplinares, (iii) incrementar el peso de las unidades horizontales como las divisiones de estudios, análisis normativo y
análisis económico y (iv) aprovechar el conocimiento acumulado por los reguladores sectoriales en la monitorización de sectores para la detección de cárteles.
En segundo lugar, es necesario redefinir las funciones del los reguladores y del Consejo para hacer un mejor uso del capital humano existente y mejorar el proceso de decisión. Por un lado, las funciones del macrorregulador deben limitarse a aquellas que respondan exclusivamente a la necesidad de un regulador independiente. Por otro lado, el Consejo dispone de excesivas funciones y pocos medios y capacidad para hacerles frente. Es necesario por tanto reducir las competencias del Consejo (que sea un mero supervisor de las actuaciones de las direcciones como en el modelo holandés o británico) o aumentar su especialización y poner más medios a su disposición (como en el modelo alemán).
Por último, la institución todavía puede y debe mejorar en su independencia. La institución carece de autonomía financiera y tiene serias limitaciones en cuanto a la contratación de personal, al establecerse la preferencia por la contratación de funcionarios de carrera e incluso limitando la contratación a éstos para determinados puestos y funciones.
Esta entrada es una versión reducida y editada del artículo “La CNMC: la historia de una reforma inacabada”, publicado en el número 145 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA.
