En este artículo se ofrece un diagnóstico sobre el modelo de administración tributaria que actualmente existe en España, contemplando conjuntamente tanto la gestión realizada en el ámbito central por la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT), como la que es competencia de las comunidades autónomas (CC.AA.) de régimen fiscal común. A partir del mismo, se elabora una propuesta consistente en un modelo de administración tributaria integrada, con un adecuado diseño organizativo-institucional capaz de aprovechar las ganancias de eficiencia derivadas de la existencia de importantes externalidades, economías de escala y de gama, propias de la gestión de un sistema fiscal compartido, como el que previsiblemente seguirá existiendo en los próximos años.
Transcurridos ya unos cuantos años desde las reformas de los estatutos de autonomía aprobadas en la segunda mitad de los dos mil, en los que algunas CC.AA. apostaron por reforzar formalmente su autonomía en materia de administración tributaria, y prácticamente en puertas de finalizar la aplicación del actual modelo de financiación autonómica nacido de la Ley 22/2009, cabe plantear cómo debería afrontarse de cara al futuro la gestión de los tributos en España, en el territorio de régimen fiscal común. Sin duda, el sistema de descentralización impositiva que se elija condicionará la búsqueda del modelo de administración tributaria más adecuado. En este sentido, la experiencia de los modelos de financiación anteriores, con una compartición creciente en las grandes figuras impositivas —IRPF e IVA— hacen pensar que la próxima reforma mantendrá dicho esquema, incluso, posiblemente, con porcentajes mayores de cesión en IRPF y una descentralización de la capacidad normativa en el IVA a través de fórmulas de colegiación de las decisiones entre Estado y CC.AA.
Hay que aclarar, por supuesto, que esta compartición de las grandes figuras entre el Gobierno central y las CC.AA. de régimen común no es la única alternativa disponible. Como ya defienden Lago y Martínez-Vázquez, también en PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA (2015), un sistema de impuestos separados con cohabitación de bases imponibles, que pudiera dar cabida a una gestión también separada de estas figuras, podría ser una alternativa deseable. Sin embargo, bajo la creencia de que el modelo que se seguirá aplicando diferirá únicamente en el grado de compartición de las grandes figuras de titularidad estatal ya cedidas, en este artículo defendemos la idea de que la forma más idónea para conseguir una administración tributaria capaz de aumentar sustancialmente el grado de cumplimiento fiscal es mejorar su eficiencia, aprovechando para ello las posibilidades y ventajas que proporcionaría una gestión integrada del sistema tributario en su conjunto. Desde una perspectiva institucional, este requisito pasa por establecer procedimientos eficaces e coordinación e intercambio de información entre todas las administraciones que actúan en el espacio de aplicación del sistema tributario común.
De este modo, la fórmula de la administración integrada, con presencia activa y continuada de las CC.AA. y del Estado en sus órganos de gobierno, creemos que favorecería los incentivos de ambos niveles de gobierno a mejorar la gestión impositiva. Además, esta participación pensamos que permitiría profundizar, de manera efectiva, en la necesaria corresponsabilidad fiscal, en la medida que los esfuerzos de administración de cada nivel de gobierno sobre las figuras compartidas se trasladarían de forma más visible a sus porcentajes de participación en la recaudación. A su vez, esta mayor visibilidad de los impuestos exigidos por las CC.AA., debería servir, además de para fomentar los incentivos de gestión, a fortalecer la rendición de cuentas ante los contribuyentes, electores, en última instancia, de los diferentes gobiernos.
En definitiva, creemos que la respuesta a la pregunta planteada al inicio de este artículo conduce a buscar fórmulas de diseño organizativo e institucional que consigan la colaboración activa entre todas las administraciones tributarias que operan en el régimen común, no olvidemos, con objetivos —como la lucha contra el fraude fiscal y la maximización de la recaudación— compartidos, en principio, por todas. No obstante, es necesario precisar que en ningún momento esta integración puede contemplarse como un vaciamiento competencial de la AEAT, ni como una sustitución de esta por las administraciones de las CC.AA, basada en un mero criterio de territorialidad de los hechos imponibles. En este sentido, el diseño organizativo-institucional debe encargarse de encontrar las respuestas más satisfactorias en términos de coordinación e incentivos, así como respecto a la distribución racional de competencias tanto funcionales como espaciales, con el único fin de aprovechar satisfactoriamente las potenciales ganancias de eficiencia existentes en este terreno.
Esta entrada es una versión reducida y editada del artículo “Gestión de los impuestos en un país descentralizado”, publicado en el número 143 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA.
