El gasto social representa en España más de las dos terceras partes del gasto público (excluidos los intereses de la deuda), si bien en los años previos a la crisis económica se situaba ligeramente por encima del 60 por 100. Aunque tras dicha denominación se encuentran prestaciones y servicios de muy distinta naturaleza, cuya gestión corresponde además a administraciones diferentes, existe una lógica común que identifica al conjunto de las funciones de gasto social con las instituciones básicas de protección y redistribución que conforman el Estado del bienestar. Este trabajo analiza la situación actual y la dinámica reciente del gasto público social con el foco puesto en sus efectos sobre la desigualdad, especialmente cuando los recortes, ajustes y reformas dirigidos a recuperar el equilibrio presupuestario han estimulado un debate sobre el tamaño del gasto y su sostenibilidad financiera en un escenario marcado por cambios sociales y demográficos que afectarán de forma directa al sistema público de bienestar social en el futuro inmediato.
«La aparente estabilidad del gasto público social entre 1996 y 2007 no fue tal, sino el espejismo de una situación marcada por una etapa expansiva del ciclo económico que enmascaró la verdadera tendencia del gasto social, que siguió creciendo en relación con el PIB potencial. Y por la misma razón, el componente cíclico recesivo habría exagerado el aumento del gasto social en los años de la crisis».
En términos de su participación en el PIB el gasto público social mantuvo una gran estabilidad hasta la irrupción de la crisis económica en 2008; y también en comparación con el nivel de desarrollo económico (PIB per cápita), el gasto social en España se ajusta con bastante precisión a lo que cabe inferir del contexto de los países avanzados. Sin embargo, separando los factores cíclicos, el cociente entre la tendencia del gasto público social en términos reales y el PIB potencial de la economía muestra que la aparente estabilidad del gasto público social entre 1996 y 2007 no fue tal, sino el espejismo de una situación marcada por una etapa expansiva del ciclo económico que enmascaró la verdadera tendencia del gasto social, que siguió creciendo en relación con el PIB potencial. Y por la misma razón, el componente cíclico recesivo habría exagerado el aumento del gasto social en los años de la crisis. Pero lo cierto es que se detectan tensiones de fondo en el crecimiento tendencial del gasto que podrían desencadenar escenarios de difícil sostenibilidad financiera en el futuro.
«La capacidad redistributiva del gasto social es en España cuatro veces superior a la de los impuestos y cotizaciones sociales, de forma que más de un 80 por 100 de la reducción de la desigualdad a través del sistema de impuestos-transferencias proviene de las transferencias (especialmente de las pensiones) y solo un 20 por 100 de los impuestos».
El problema es que el gasto público social se constituye como una herramienta básica en la corrección de las desigualdades y, por tanto, conviene tener muy en cuenta los efectos distributivos de cualquier propuesta de reforma. La capacidad redistributiva del gasto social es en España cuatro veces superior a la de los impuestos y cotizaciones sociales, de forma que más de un 80 por 100 de la reducción de la desigualdad a través del sistema de impuestos-transferencias proviene de las transferencias (especialmente de las pensiones) y solo un 20 por 100 de los impuestos.
El crecimiento de la desigualdad en España durante los últimos años se sitúa a la cabeza de Europa y no parece que las políticas públicas, y en especial el sistema de impuestos y transferencias, hayan sido capaces de compensar los efectos negativos de la crisis sobre la distribución personal de la renta. Sin embargo, cuando se divide la población en dos grupos en función de la edad (población en edad de trabajar y población retirada), se observa que la desigualdad entre los pensionistas es prácticamente igual que antes de la crisis, mientras que la correspondiente a quienes se encuentran en edad de trabajar ha aumentado un 14 por 100 entre 2007 y 2012, muy por encima del segundo país de la muestra seleccionada en que más creció, Italia, con un 6,5 por 100.
«La causa principal del aumento de la desigualdad debe buscarse en el proceso de formación de las rentas primarias y principalmente en el mercado laboral, puesto que las rentas del trabajo de la población entre 18 y 64 años representan el 85 por 100 de las rentas primarias».
El efecto redistributivo del sistema de impuestos y transferencias sobre la población en edad de trabajar incluso habría crecido desde 2007 hasta 2010 y se habría mantenido después en 2011 y 2012, de modo que las medidas de consolidación fiscal adoptadas en España hasta mediados de ese último año habrían sido neutrales en términos de la distribución de la renta disponible. De ello se derivan dos conclusiones principales. La primera es que, a pesar de que han compensado una parte, las políticas redistributivas no han sido capaces de contrarrestar todo el crecimiento de la desigualdad de la renta de mercado entre la población en edad de trabajar. La segunda es que la causa principal del aumento de la desigualdad debe buscarse en el proceso de formación de las rentas primarias y principalmente en el mercado laboral, puesto que las rentas del trabajo de la población entre 18 y 64 años representan el 85 por 100 de las rentas primarias. A pesar de que han reducido el impacto de la crisis sobre la desigualdad, los límites impuestos al crecimiento del gasto y la reducida progresividad de algunas prestaciones han impedido una mayor corrección de la desigualdad. Pero la verdadera razón del aumento de la desigualdad ha estado, precisamente, en el mercado de trabajo: primero, y de forma principal, por el crecimiento del desempleo y segundo, por la mayor intensidad de la reducción de los salarios entre los trabajadores con menores oportunidades de empleo y situados en la escala inferior de ingresos.
Considerando que las tendencias de fondo del gasto social anticipan la necesidad de continuar los esfuerzos de reforma de la provisión, financiación y gestión de los servicios y prestaciones sociales, en un escenario presupuestario limitado, la política redistributiva debería focalizar sus esfuerzos en tres ámbitos principales. En primer lugar, en la creación de empleo, puesto que el paro y la inactividad explican en torno al más de las tres cuartar partes del aumento de la desigualdad en el mercado de trabajo. En segundo lugar, en la sostenibilidad de las rentas de los hogares en edad activa, arbitrando mecanismos de reparto más equilibrados entre las rentas del trabajo y del capital, entre los que debería considerarse la revisión del salario mínimo interprofesional. Y finalmente, el reforzamiento de la cuantía y progresividad de la protección social activa para quienes, a pesar de todo, se sitúan en los márgenes de la pobreza económica. La clave no está solo en el tamaño del gasto en relación con la renta disponible de las familias, sino también en la progresividad de las prestaciones sociales. Gastar más no siempre equivale a generar un impacto redistributivo mayor: es la combinación de ambos factores, volumen de gasto y progresividad, la que determina el efecto redistributivo.
Esta entrada es un resumen del artículo «Gasto social, redistribución e igualdad» publicado en el número 147 de Papeles de Economía Española. Puede acceder a la publicación completa aquí.
