El sistema español de protección asistencial no empezó a definirse hasta los años ochenta, cuando el rápido aumento del desempleo y el desarrollo tardío de instrumentos básicos del Estado del bienestar dio origen a un crecimiento importante de la protección asistencial. Un primer empuje se produjo en la primera mitad de esa década, debido al desarrollo del subsidio asistencial de desempleo. Un segundo proceso tuvo lugar durante la primera mitad de los años noventa, con la Ley de Pensiones no Contributivas y el aumento de la demanda de protección asistencial por la recesión. La crisis propició un nuevo rebrote de las cifras.
«El incremento del número de desempleados ha desbordado la capacidad del sistema, con una importante caída de la cobertura del subsidio, de forma que ha aumentado la presión sobre los programas autonómicos de rentas mínimas, con un cambio drástico en el volumen de beneficiarios, más que duplicándose entre finales de 2007 y 2014».
Destaca el peso del subsidio de desempleo, aunque desde 2010 el incremento del número de desempleados ha desbordado la capacidad del sistema, con una importante caída de la cobertura. Esta incapacidad ha aumentado la presión sobre los programas autonómicos de rentas mínimas, con un cambio drástico en el volumen de beneficiarios, más que duplicándose entre finales de 2007 y 2014. De los algo más de mil millones de euros que en 2014 se gastaron las CC.AA. en estos programas, cerca del 70% correspondió al presupuesto ejecutado en el País Vasco, Cataluña, Andalucía y Madrid, comunidades que acumulan el 60% de los beneficiarios.
En los últimos años se ha desarrollado un creciente cuerpo teórico y empírico para el análisis de los factores determinantes de los cambios en las cifras de beneficiarios de estas prestaciones. Los pocos trabajos que han tratado de explicar los cambios en las cifras de beneficiarios de estos programas en España confirman que antes de la crisis pesaron más los factores institucionales que las condiciones macroeconómicas, pero los trabajos más recientes muestran que el ciclo económico ejerce una mayor influencia, aunque con cierto retardo.
Aunque es difícil comparar el gasto dirigido a programas de este tipo en la Unión Europea, los datos muestran niveles muy dispares de gasto, desde valores superiores al 2% del PIB en Holanda a una cifra inferior al 0,1% en Estonia o Italia. El gasto español es muy reducido, cercano al 0,2% del PIB. En general, el esfuerzo relativo en el gasto en estos programas está asociado a una menor incidencia de la pobreza. En países como España, donde las cuantías son muy bajas, los niveles de adecuación de las rentas mínimas quedan por debajo del 20% del umbral de pobreza.
La dinámica de participación en los programas de lucha contra la pobreza
Los esquemas españoles de garantía de mínimos han ido incorporando medidas para favorecer la inserción laboral. Es muy limitada, sin embargo, la evidencia disponible sobre los problemas de dependencia. Para ciertas regiones se ha encontrado que algunas características determinan una mayor duración en los programas, como la pertenencia a minorías étnicas y la empleabilidad. En general, hay un porcentaje elevado de episodios de permanencia en el programa relativamente cortos.
Apenas existen estudios longitudinales que abarquen más de un programa autonómico. Una de las pocas experiencias en este ámbito es un registro de perceptores de rentas mínimas autonómicas con datos de Andalucía, Baleares, Cantabria, Ceuta y Galicia (2007-2011). La explotación de estos registros revela que en algunas categorías demográficas las duraciones son especialmente prolongadas y también son mayores los problemas de dependencia de la duración. Las duraciones no son superiores a las de otros programas europeos, por lo que no puede afirmarse que los problemas de dependencia sean más agudos en el caso español. Sí parece aconsejable revisar las medidas de inserción laboral que acompañan a la prestación. Algunos trabajos muestran que la participación en esas actividades tiene un éxito bajo en cuanto a acceso al mercado de trabajo, pero contribuye a la mejora de capacidades y de la formación.
Los problemas de inequidad interterritorial
La ausencia de mecanismos de coordinación y la autonomía completa de los gobiernos territoriales en los programas de lucha contra la pobreza han dado lugar a un rango de variación muy amplio en la protección ofrecida. La cuestión básica es si esta diferenciación regional ha permitido que en algunas CC.AA. las cuantías pagadas estén por debajo de un mínimo básico. La estimación de medidas de desigualdad revela que ya antes de la crisis se registró una tendencia muy marcada de incremento de la desigualdad. La construcción de indicadores más precisos de adecuación muestra grandes diferencias, ya que mientras que algunas CC.AA., como País Vasco y Navarra, presentan ratios superiores al 100%, en otras la relación no llega al 10%. Las diferencias en el porcentaje de hogares sin ingresos cubiertos por el programa son todavía mayores.
En general, las regiones con mayor renta media y menores tasas de pobreza presentan mejores indicadores, resultado que no es sorprendente a la luz de las teorías del federalismo fiscal. La controversia que suscita el actual diseño exige reformas de importante calado en el sistema de garantía de ingresos.
«Entre las posibles líneas de acción la más destacada, además del refuerzo de las prestaciones destinadas a las familias de baja renta e hijos a cargo, es la participación del Gobierno central en la financiación de las rentas mínimas autonómicas».
La necesidad de un sistema más integrado y con mayor cobertura
La revisión anterior invita a considerar la necesidad de un sistema más integrado, con niveles de adecuación no tan alejados de los europeos y con una extensión de la cobertura ofrecida a los hogares sin ingresos. Esa expansión debería ser compatible con el mantenimiento de un sistema de incentivos que evitara los problemas de dependencia de la prestación.
Entre las posibles líneas de acción la más destacada, además del refuerzo de las prestaciones destinadas a las familias de baja renta e hijos a cargo, es la participación del Gobierno central en la financiación de las rentas mínimas autonómicas, que podría abordarse desde distintas perspectivas. La más lógica es el aseguramiento por parte del Gobierno central de un nivel básico de protección a cada hogar beneficiario en cada CC.AA. La estimación del coste arroja cifras de magnitud no desdeñable. Si la Administración central y las CC.AA. asumieran, respectivamente, la financiación del 50% del coste de cada prestación dando cobertura al 100% de los hogares sin ingresos, el gasto para cada nivel de gobierno ascendería a algo más de 1.800 millones de euros. Asumir ese gasto parece imprescindible para equiparar el cuadro de prestaciones al vigente en la mayoría de los países europeos.
Esta entrada es un resumen del artículo «El gasto público en programas de lucha contra la pobreza: Tendencias, determinantes y necesidades de reforma» publicado en el número 147 de Papeles de Economía Española. Puede acceder a la publicación completa aquí.
