La aprobación en diciembre de 2013 de la Ley de garantía de la unidad de mercado ha puesto sobre la mesa la necesidad de adoptar medidas que permitan regular de manera eficiente el desarrollo de la actividad económica en nuestro país. Esta eficiencia se ve entorpecida cuando se impone a los agentes económicos diferentes normativas para ejercer su actividad en distintas Comunidades Autónomas. Una fuente importante de distorsiones procede de las diferencias en la regulación fiscal, cuando a una misma actividad se le aplica una tributación diferente, en función del territorio donde se realiza. El Inventario de las distorsiones a la unidad de mercado existentes en España, elaborado por la CEOE en noviembre de 2012, identificó 32 distorsiones de esta naturaleza.
Este principio de unidad de mercado debe conciliarse con el ejercicio de las competencias que tienen asumidas las comunidades autónomas en materia tributaria.
En el caso de los regímenes forales de Navarra y el País Vasco, se produce en la práctica una situación equivalente a la que tendría un país independiente en materia de impuestos directos, siendo de aplicación la legislación estatal en el IVA y los impuestos especiales armonizados, tal y como exige la regulación comunitaria. Esta situación implica la aplicación de una normativa y unos procedimientos de gestión tributaria distintos en la tributación en territorio foral y en el común, lo que supone una ruptura evidente con el principio de unidad de mercado.
Las sucesivas reformas del modelo de financiación de las comunidades de régimen común que se han llevado a cabo a lo largo de las tres últimas décadas han incluido entre sus objetivos el refuerzo de su capacidad tributaria. Se pretende implementar el principio de corresponsabilidad fiscal, que supone que debe haber una correspondencia entre los beneficiarios del gasto público y los que soportan la carga tributaria para su financiación.
Entre los ingresos de las comunidades autónomas se encuentran los impuestos cedidos, total o parcialmente por el Estado, y los impuestos propios. En relación con los impuestos cedidos, el que podría tener una mayor incidencia en la unidad de mercado, el impuesto sobre sociedades, no forma parte de la cesta tributaria autonómica. En la imposición sobre el consumo, el IVA y los impuestos especiales de fabricación, se han configurado como impuestos compartidos desde el año 2001, si bien de una manera peculiar. Se trata de tributos gestionados por el Estado, que transfiere a las Comunidades una parte de su recaudación en función del consumo territorializado. Esto evita que cambios en los tipos impositivos entre regiones puedan provocar fenómenos de desplazamiento en el consumo, como se han identificado en el caso de otros impuestos indirectos en los que disponen de competencias normativas, como el antiguo IVMH, actualmente tramo autonómico del impuesto especial sobre hidrocarburos. Este problema se produciría si se adoptaran fórmulas de cesión de la fase minorista de estos impuestos a las comunidades, alternativa hoy vetada por el ordenamiento comunitario. Sin embargo, se podrían adoptar fórmulas colegiadas que permitieran a las comunidades autónomas tomar decisiones conjuntas en materia de tipos impositivos. Esta colegiación podría aplicarse también en los restantes impuestos indirectos cedidos.
En el caso de la imposición personal, IRPF, impuesto sobre el patrimonio e impuesto sobre sucesiones y donaciones, los cambios en tipos impositivos y beneficios fiscales provocan importantes diferencias en la presión fiscal soportada por los contribuyentes en función de su residencia.
Por otra parte, las comunidades autónomas han ido configurando un complejo sistema de imposición propia, con múltiples figuras que tienen importantes efectos en relación con la unidad de mercado, como los que afectan a la generación de energía, a las grandes superficies comerciales, o a los depósitos bancarios. Esta fragmentación ha llevado al Estado a ejercer sus labores coordinadoras, ocupando el espacio fiscal autonómico, con el objeto de armonizar la aplicación de algunos impuestos en todo el territorio. Así ha sucedido con el impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito y con varios impuestos sobre producción de energía y depósito de residuos. Para el futuro parece razonable que esta coordinación se incremente, valorándose cuidadosamente los efectos de los tributos propios sobre las libertades de circulación y establecimiento.
Finalmente, se debería avanzar en la integración de las administraciones tributarias creadas por las comunidades para gestionar tributos propios y cedidos sobre los que tienen atribuidas las competencias, con la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Se evitaría así el incremento de los costes de cumplimiento que ahora se producen para los contribuyentes, a la vez que se reducirían los costes de administración del sistema y sería más fácil el control fiscal.
Se trata de propuestas que pretenden, reforzando la coordinación entre niveles de hacienda, avanzar en el camino de la unidad de mercado sin limitar el ejercicio de las competencias de las comunidades autónomas.
