El análisis de la financiación agregada de las comunidades autónomas de régimen común entre 2002 y 2012 revela dos hechos importantes. El primero es la gran sensibilidad de la financiación autonómica al ciclo económico. Y el segundo es que la mecánica del sistema, junto con los errores de previsión del Gobierno, retrasaron durante dos años la caída de los ingresos autonómicos en términos de caja, que sólo comienza a observarse en 2010. Esto permitió a los gobiernos regionales posponer el inicio de los ajustes exigidos por la crisis actual más de lo que habría sido prudente.
Durante el período de expansión comprendido entre 2002 y 2006, la financiación definitiva a competencias homogéneas de las comunidades autónomas de régimen común aumentó en 1,4 puntos del PIB, desde el 10,5% de este agregado hasta el 11,9%, lo que supuso un aumento de 22 puntos porcentuales en términos de financiación por habitante medida a precios constantes de 2008. Esto fue posible gracias a una especie de burbuja fiscal que tuvo mucho que ver con el boom de la vivienda, pero no sólo con él. Durante el mismo período, los componentes más volátiles de la base tributaria (incluyendo no sólo las rentas gravadas sino también el gasto sujeto a tributación por IVA e Impuestos Espaciales, lo que incluye la compra de vivienda nueva) se dispararon al alza en más de 15 puntos del VAB, con el consiguiente aumento de los ingresos tributarios autonómicos y estatales.
Tras 2007, sin embargo, cambiaron las tornas. La relación entre la base tributaria y el VAB volvió de golpe a niveles más normales y la recaudación tributaria se desplomó. También lo hizo, lógicamente, la financiación autonómica, ligada a los ingresos tributarios estatales y regionales, aunque el desplome se aplazó en dos años cuando consideramos la financiación por caja porque el descenso de la recaudación tardó en trasladarse a las entregas a cuenta a las regiones y porque el Gobierno sobreestimadó en casi 35.000 millones los ingresos tributarios de 2009, con el consiguiente aumento de las entregas a cuenta. De no haber sido por los recursos adicionales que el Estado inyectó en 2009 con motivo del cambio de sistema, la financiación definitiva se habría reducido en más de tres puntos de PIB entre 2007 y 2009, lo que habría supuesto una caída del 27% cuando esta variable se mide como fracción del PIB y del 32% en términos de financiación por habitante a precios constantes. La inyección de recursos que supuso el nuevo acuerdo de financiación redujo ambas caídas en unos ocho puntos porcentuales. Aun así, la pérdida de recursos por habitante se situó por encima del 20% en sólo dos años en términos de financiación definitiva – pero sólo en el 3% en términos de caja. Tras el desplome de 2008-09, finalmente, la financiación definitiva se recuperó apreciablemente en 2010 pero volvió a experimentar un retroceso en 2011 y 2012. El año 2010 es también el primero desde 2007 en el que la financiación por caja se situó por debajo de la financiación devengada, en parte por el comienzo de las retenciones practicadas a las comunidades autónomas para ir devolviendo gradualmente los saldos deudores de las liquidaciones de 2008 y 2009.
En cuanto a la evolución de la distribución de la financiación homogénea por habitante ajustado, durante todo el período analizado se encuentran diferencias interregionales difícilmente justificables en términos de esta variable. En el año 2002, algunas regiones disfrutaban de una financiación por habitante ajustado superior en más de quince puntos al promedio, mientras que la comunidad peor tratada se situaba casi diez puntos por debajo de esta referencia. En 2012 la situación no era muy distinta, si bien el “suelo” del sistema se había elevado en algo más de dos puntos y el “techo” también. Comparando ambos años, resultan llamativos los cambios de posición relativa que han experimentado algunas regiones. Así, Baleares gana más de trece puntos entre un año y otro y Galicia y Extremadura cinco y medio, mientras Canarias pierde más de cinco y Andalucía dos y medio. En términos generales, las regiones situadas en la cola inferior de la distribución pierden terreno, mientras que en la cola superior sucede lo contrario.
Metodología
Con el fin de analizar la evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común desde 2002 hasta 2012 —e igualmente, la evolución de la posición relativa de cada comunidad en términos de financiación por habitante ajustado—, para este artículo se han construido series de financiación efectiva a competencias homogéneas que intentan aproximar, mejor que los datos oficiales de financiación normativa, los recursos que el sistema ordinario de financiación autonómica habría proporcionado a los gobiernos regionales durante el período analizado para financiar las competencias comunes a todas las comunidades autónomas si éstas hubiesen aplicado una escala tributaria común en los impuestos sobre los que tienen capacidad normativa.
También se han elaborado series complementarias de financiación por caja y financiación destinada a competencias singulares y se han recopilado otros agregados de interés que pueden servir para relativizar la financiación autonómica, incluyendo la población ajustada regional, que (hasta 2009) se calcula tanto con los criterios del sistema actual como con los de su antecesor. Estas series se utilizan en la segunda parte del trabajo para ilustrar algunos rasgos de interés de la evolución de la financiación agregada regional y de la posición relativa de las distintas comunidades autónomas en términos de financiación por unidad de necesidad.
Con el fin de facilitar las comparaciones entre regiones, la financiación autonómica se calcula “a competencias homogéneas” —esto es, incluyendo sólo los recursos destinados a financiar un conjunto de competencias común a todas las comunidades autónomas y uniforme en el tiempo que incluye la gestión de la sanidad y de la educación pero no algunas competencias singulares (como las instituciones penitenciarias, la policía o la administración de justicia) que sólo han sido asumidas hasta el momento por determinadas comunidades. Por la misma razón, los ingresos correspondientes a Canarias incluyen los recursos adicionales que esta región obtiene fuera del sistema ordinario de financiación regional gracias al peculiar Régimen Económico y Fiscal del que disfruta (los llamados Recursos REF) y la recaudación del impuesto canario sobre las labores del tabaco (creado en 2011), mientras que los ingresos tributarios de las comunidades autónomas se contabilizan de una forma que intenta aproximar la recaudación que se habría obtenido de haberse aplicado una normativa común en todas ellas (esto es, a igual esfuerzo fiscal).
La financiación efectiva se construye como la suma de tres grandes partidas: los rendimientos homogeneizados de los tributos cedidos a las comunidades autónomas con capacidad normativa, los rendimientos reales de los tributos cedidos sin capacidad normativa y las transferencias del Estado y de otras comunidades. Con la excepción del Fondo de Suficiencia, las partidas incluidas dentro de esta última rúbrica varían con el tiempo.
Esta entrada es una versión reducida y editada del artículo “La evolución de la financiación de las comunidades autónomas de régimen común, 2002-2012”, publicado en el número 143 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA.
