En el año 2015 las Administraciones públicas incurrieron en un déficit de 5,1% del PIB a pesar de un crecimiento económico importante (3,2%), lo que ha sembrado dudas sobre la capacidad de España para recuperar el equilibrio presupuestario y garantizar la sostenibilidad de su deuda. Ello ha ocurrido a pesar de que disponemos de una regla fiscal, aprobada en 2012 en desarrollo del artículo 135 de la Constitución y estar sometidos desde 2009 al Procedimiento de Déficit Excesivo de la Unión Europea. La normativa establece objetivos anuales de estabilidad presupuestaria, regla de gasto y deuda para cada agente del sector público. En términos agregados, las dos primeras se han incumplido en 2015, como vemos a continuación.
«Las CCAA y la Seguridad Social aparecen como los causantes de la desviación, pero esto debe relativizarse por dos razones. En primer lugar, la fijación de los objetivos resulta muy desequilibrada en cuanto al ingreso y al volumen de gasto que compete a cada nivel de gobierno; en segundo lugar, los ingresos y gastos de los distintos agentes están relacionados entre sí».
Objetivo de estabilidad
El objetivo de estabilidad presupuestaria quedó establecido en un déficit de 4,2% para el conjunto de las AAPP y ha resultado ser, tras descontar los apoyos financieros a las entidades de crédito, del 5,0%. Por tanto, la desviación asciende a 0,8 % del PIB y se distribuye tal como muestra la tabla 1.
Tabla 1 – Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria 2015
| En porcentaje del PIB | Saldo a efectos cumplimiento del objetivo | Objetivo de estabilidad presupuestaria | Desviación |
|---|---|---|---|
| Administración central | -2.53 | -2.9 | 0.4 |
| Comunidades Autónomas | -1.66 | -0.7 | -1.0 |
| Entidades Locales | 0.44 | 0.0 | 0.4 |
| Fondos de la Seguridad Social | -1.26 | -0.6 | -0.7 |
| Total Administraciones Públicas | -5.00 | -4.2 | -0.8 |
Fuente: Minhapp (2016)
Las CCAA y la Seguridad Social aparecen como las causantes de la desviación, pero esto debe relativizarse por dos razones. En primer lugar, la fijación de los objetivos resulta muy desequilibrada en cuanto al ingreso y al volumen de gasto que compete a cada nivel de gobierno. La experiencia muestra que el objetivo que se fija es mucho más asequible para la administración central que para las CCAA.
En segundo lugar, los ingresos y gastos de los distintos agentes están relacionados entre sí. Por citar solo dos ejemplos significativos: el saldo de los Fondos de la Seguridad Social depende de la transferencia del Estado al Servicio Público de Empleo, que en 2015 ha sido de 0,9% del PIB. El otro ejemplo relevante es que la principal fuente de ingresos de las CCAA de régimen común proviene de su participación en el rendimiento del IRPF, instrumentada mediante anticipos a cuenta, cuyo importe minora los ingresos de la Administración central. Así, mayores ingresos de CCAA significan menores ingresos de la Administración central y viceversa. De modo que las causas del incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria residen en el conjunto, sin que pueda atribuirse solo a un subsector aislado.
Regla de gasto
La tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo se fijó en el 1,3%. Por tanto, el gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales debió sujetarse a ese límite. La tabla 2 muestra que el incumplimiento fue generalizado.
Tabla 2 – Cumplimiento de la regla de gasto
| En porcentaje | Variación gasto computable 2015/2014 | Regla de gasto |
|---|---|---|
| Administración central | 5.5 | 1.3 |
| Comunidades Autónomas | 4.4 | 1.3 |
| Entidades Locales | 1.7 | 1.3 |
Fuente: Minhapp (2016)
El incumplimiento de la regla de gasto por la Administración Central se ha producido por el impacto que ha tenido la reforma tributaria, que supuso una reducción permanente de los ingresos tributarios de 5.225 millones de euros. En el caso de las CCAA, el incumplimiento se debe al mayor gasto por el tratamiento de la hepatitis C y al registro de inversiones realizadas en años anteriores con fórmulas de asociaciones público-privadas. Si se descontaran dichas operaciones, el gasto computable de las CCAA habría crecido 2,2%.
Deuda pública
El objetivo de deuda se había fijado en 101,7% del PIB y, dado que la cifra final fue del 99,2%, dicho objetivo ha resultado cumplido en términos agregados. Por niveles de administración, solo las CCAA lo han excedido, al cerrar 2015 con una deuda de 24,2% frente al 24% requerido, una vez realizados varios ajustes que lo elevaron desde el 21,5% inicial.
Por otra parte, España también está sometida al Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea. En abril de 2009 el Consejo de la UE abrió un Procedimiento de Déficit Excesivo y en junio de 2013, el plazo para corregir el déficit excesivo se extendió hasta 2016, atendiendo a que, a pesar de las medidas correctoras adoptadas, la evolución adversa de la economía había impedido cumplir con el calendario previsto. Desde el pasado 18 de mayo de 2016, la recomendación es “garantizar una corrección duradera del déficit excesivo de aquí a 2017, reduciendo el déficit de las finanzas públicas al 3,7 % del PIB en 2016 y al 2,5 % del PIB en 2017 tomando las medidas estructurales necesarias y aprovechando todos los beneficios imprevistos para reducir el déficit y la deuda”.
«La situación de España es delicada porque, al contrario de otros incumplimientos previos, en esta ocasión se trata de una política fiscal expansiva, deliberadamente contraria a la acordada con la Comisión Europea»
Debemos constatar por tanto que no se han cumplido las reglas fiscales vigentes, ni la de España, ni la europea. Es posible incluso que la UE aplique sanciones hasta un importe de 0,2% del PIB. La situación de España es delicada porque, al contrario de otros incumplimientos previos, en esta ocasión se trata de una política fiscal expansiva, deliberadamente contraria a la acordada con la Comisión Europea. Asi, durante 2015 se han adoptado un conjunto de medidas presupuestarias que redujeron los ingresos e incrementaron los gastos públicos. Esta política se ha atribuido al ciclo electoral que afectó a los tres niveles de gobierno, pero con ella se ha elevado el déficit estructural desde 1,9% en 2014 hasta 2,9% en 2015.
La posible sanción, en caso de que se nos impusiera el próximo mes de julio, tendrá, entre otros efectos, consecuencias reputacionales graves para España. Pero el hecho de que se haya llegado a la necesidad de aplicar sanciones a un Estado miembro ilustra que el componente corrector del Procedimiento de Déficit Excesivo ha fracasado y obliga a reconsiderar el diseño institucional del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Esta entrada es una adaptación del artículo «Estabilidad y sostenibilidad de las cuentas públicas en España», publicado en el número 252 de Cuadernos de Información Económica. Puede descargar la publicación completa aquí.
