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El Tesoro como “banco” de las CCAA

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Desde 2012 se han sucedido diversos mecanismos establecidos por el Gobierno central con el objetivo de aportar liquidez a las comunidades autónomas (CCAA) y facilitar su financiación. Así, se realizaron tres ediciones del Fondo de Pago a Proveedores (FFPP) y se creó el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) que han cambiado la estructura del endeudamiento autonómico. A 31 de marzo de 2015 el 38% de la deuda de las CCAA estaba en manos del Tesoro español. Se trata de 91.241 millones de euros, el 8,6% del PIB.

En cada uno de los tres años de aplicación, la financiación del Estado ha ido incrementando su peso relativo, de modo que el papel del Tesoro como “banco de las comunidades” es cada vez más relevante. El carácter extraordinario que al inicio tuvieron aquéllas medidas se desvaneció definitivamente al aprobarse el Real Decreto Ley 17/2014 que instaura nuevos mecanismos y refunde los anteriores. Si bien ha desaparecido el cierre de los mercados financieros que sirvió de justificación inicial, se ha decidido consolidar este sistema de liquidez, confirmando un cambio estructural en el modelo territorial español.

Se creó así a partir de 2015 el “Fondo de Financiación a Comunidades Autónomas” compuesto por cuatro compartimentos:

  1. Facilidad financiera: destinado a las CCAA que cumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y el plazo de pago de la deuda comercial.
  2. Fondo de liquidez autonómico: en principio se adscriben las Comunidades previamente adheridas al FLA y las que incumplan el período medio de pago a proveedores.
  3. Fondo social: financia las obligaciones adquiridas por las CCAA con las entidades locales a través de convenios para la prestación de servicios sociales.
  4. Fondo en liquidación para la financiación de los pagos a proveedores.

Dos características importantes del nuevo Fondo son que al menos durante 2015 los tipos de interés serán del 0% y que las operaciones formalizadas en los ejercicios anteriores cuentan con un año más de carencia, de modo que en ninguna de ellas se ha devuelto todavía el principal. Por ello, la aprobación del RDL 17/2014 se presentó como una fuente de ahorros para las CCAA de 3.019 millones de euros en 2015 para las 14 CCAA acogidas (todas excepto País Vasco, Navarra y Madrid). Nótese que el ahorro de las CCAA será a cargo del Estado, que deja de ingresar lo que hasta ahora cobraba a las comunidades por la financiación. En definitiva, se trata de una transferencia de recursos entre administraciones.

El citado RDL 17/2014 y la política de rescate financiero practicada con las CCAA desde 2012 tienen importantes consecuencias:

  1. En primer término, cabe preguntarse si los mecanismos extraordinarios de financiación no han estimulado el déficit y la deuda. El incremento total de la deuda autonómica en tres años (2012-14) ha sido de 91.661 millones de euros, de los que 88.725 millones fueron aportados por el Tesoro. Quizá era inevitable en 2012, ante el cierre de los mercados financieros, intervenir como se hizo por parte del Estado para evitar que alguna comunidad impagara deuda internacional, pero su institucionalización podría estar facilitando el endeudamiento de las comunidades.
  2. Por otra parte, los diferentes compartimentos del Fondo de Financiación atienden a los vencimientos de deuda contraída en el pasado y a la financiación del déficit incurrido cada año, sin que cumplir o no el objetivo de déficit marcado sea un requisito. De este modo, la restricción presupuestaria se ablanda considerablemente para los políticos autonómicos.
  3. Finalmente, se ha perdido la referencia de los mercados como factor de disciplina del comportamiento de la mayoría de las CCAA. A partir de ahora tanto las instituciones financieras como los proveedores saben que ninguna comunidad autónoma dejará de pagar, dado que el Estado ha asumido el compromiso de hacerlo en su lugar si fuera necesario. Ese compromiso tiene ciertas consecuencias en términos de pérdida de autonomía, pero los gobernantes incumplidores no perciben riesgo de perder su posición. En definitiva, los mercados financieros ya no ejercen control alguno que desincentive comportamientos irresponsables.

En suma, la institucionalización del Tesoro como financiador de las CCAA presenta riesgos notables para el futuro de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, no solo de las CCAA, sino también del Reino de España en su conjunto. Téngase en cuenta que cuando una comunidad autónoma debe al gobierno central cantidades muy elevadas, el riesgo de impago se acrecienta en la medida en que se trata solo de una de cuestión política interna. Dicho riesgo está formalmente cubierto por la retención de los pagos del sistema de financiación, pero es muy poco creíble que dicha retención pueda aplicarse en la práctica si una comunidad adujera la imposibilidad de hacer frente a sus gastos y a la devolución de deudas con el Estado.

Esta entrada es un extracto del artículo ‘Las comunidades autónomas en 2015: estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera’, publicado en el número 246 de Cuadernos de Información Económica. El artículo completo está disponible aquí.

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