La economía española se enfrenta a cambios estructurales debido a factores demográficos, climáticos, tecnológicos y geopolíticos, con efectos sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas. Sin embargo, el papel del envejecimiento de la población será preponderante, al menos en las próximas dos décadas, como prevén la AIReF y la Comisión Europea (CE). A efectos ilustrativos, la tasa de dependencia pasará del 26,6% actual al 51,4% en 2050. Además, la supervivencia de las cohortes mayores de 67 años aumentará en cerca de 3 años en ese período. El tamaño de la población jubilada, la creciente esperanza de vida y el aumento de la pensión media elevará de forma intensa el gasto en pensiones. La población española podría crecer en cerca de 5 millones hasta 2050. Sin embargo, existen dudas de que dicho incremento sea suficiente para reducir la tasa de dependencia en el actual contexto de bajas tasas de natalidad.
Como se muestra en los gráficos 1a y 1b, los gastos derivados de la evolución demográfica, del coste de la deuda y del gasto en defensa supondrán 1,8 puntos de PIB más en 2035 —y 6,2 puntos más en 2050— que en 2021. El mayor incremento del gasto tendrá su origen en las pensiones públicas que aumentarán 2,6 puntos de PIB hasta 2050, pudiendo incluso superar esas cifras de acuerdo con las estimaciones de la CE. Le sigue en importancia el gasto en sanidad y los cuidados de larga duración, que aumentarán en conjunto 1,9 puntos de PIB en las dos próximas décadas. Como contrapartida, los cambios en la estructura poblacional reducirán el gasto en prestaciones por desempleo en 1,8 puntos. En resumen, en términos netos, los factores demográficos aumentarán su peso en el PIB en 1,7 puntos en 2035 y 4,5 puntos en 2050. No obstante, esta proyección ha de tomarse con las debidas cautelas, al realizarse bajo un conjunto de hipótesis sobre tasa de actividad, tasa de paro y productividad laboral[1] en un escenario fiscal inercial a políticas constantes. Por otra parte, el coste de la deuda aumentaría su peso hasta el 5,1% del PIB en 2050 en ausencia de medidas de consolidación. Finalmente, es previsible que el gasto en defensa converja hasta el 2% si se cumple el acuerdo alcanzado con el resto de los miembros de la OTAN. Respecto a los efectos de los shocks del cambio climático, no incluidos en los gráficos, estudios como este de Gagliardi han realizado diferentes pruebas de estrés para analizar el impacto de sucesos de naturaleza extrema como una sequía muy prolongada. Los resultados muestran que este tipo de fenómenos podrían generar un incremento del gasto primario de entre 2,0 y 2,4 puntos de PIB con efectos directos sobre el coste de la deuda.
En definitiva, ese conjunto de proyecciones muestra que España deberá enfrentarse en las dos próximas décadas a una creciente presión del gasto público. En ausencia de planes específicos de consolidación fiscal, el cuadro 1 muestra que el déficit comenzaría una fase creciente en 2026, pudiendo superar el 4% en una década. Asimismo, la deuda pública se elevaría hasta el 147% en 2050, alrededor del 120% en caso de un crecimiento potencial superior al 1,3%. Sobre el papel, las nuevas reglas fiscales obligarán a España a realizar ajustes a partir de 2025 para situar la deuda en una senda decreciente. La existencia de varias salvaguardas, incluso si el déficit se sitúa finalmente por debajo del 3%, ayudarían a reducir el déficit en la próxima década.
Una cuestión clave es en qué lado del presupuesto descansarán estos ajustes. Previsiblemente, la consolidación se apoyará en mayor medida en el lado de los ingresos que en el de los gastos por varios motivos, aunque destacamos los tres siguientes. Primero, la reforma de las pensiones de 2023 ha abordado la insuficiencia de recursos desde el lado de los ingresos (destope de bases máximas, Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI) y cuota de solidaridad). Segundo, los gastos en sanidad y de cuidados de larga duración —que suponen el 15% del gasto público— muestran también una clara tendencia positiva fruto del envejecimiento. Estos gastos están gestionados por las comunidades autónomas lo que añade más complejidad al control de su crecimiento. Por último, las diferentes olas del spending review realizado por AIReF muestran la existencia de margen de mejora en la eficiencia del gasto público, aunque los avances alcanzados han sido limitados. En conclusión, las expectativas para atenuar el crecimiento del gasto público son reducidas. Contrariamente, donde existe más margen de actuación es en el lado de los ingresos. Entre otros, en la revisión de gastos fiscales (entre ellos, los tipos de IVA), la indexación de tipos de gravamen de impuestos especiales o la potenciación de los impuestos ambientales.
En el debate de la reforma fiscal pendiente existen importantes retos, tanto en la consecución de un nivel suficiente de ingresos como en la realización de un diseño certero del tax-mix sobre el que descansará la reforma. La presión fiscal deberá acomodarse al mayor nivel de gasto que se vislumbra para las dos próximas décadas. En este tránsito, los gestores públicos deberán elegir sobre qué impuestos descansará en mayor medida el aumento de recaudación. Así, un amplio cuerpo de la literatura —por ejemplo, aquí y aquí—, (no exento de críticas [por ejemplo aquí]) ha encontrado que cotizaciones sociales, impuestos directos e impuestos indirectos son, por este orden, los que tienen un mayor efecto negativo sobre el crecimiento. De hecho, el aumento de las cotizaciones para financiar las pensiones ya está condicionando el diseño de futuras reformas tributarias: la fiscalidad del trabajo aumentará en promedio 2,7 puntos en los próximos años debido a los cambios en las cotizaciones. Es de esperar que las cuestiones de eficiencia del sistema fiscal ganen relevancia en el debate público en los próximos años. En este sentido, la Comisión insiste en la necesidad de revisar y simplificar el sistema fiscal para impulsar el crecimiento económico y el empleo.
[1] Se asume que crecimiento de la productividad aparente del trabajo se situará a partir de 2035 en 1,1 puntos, la tasa de paro se situará en 2050 en un valor próximo al 7% y, por último, se asumen tasas de actividad femeninas superiores a las actuales.
