Como cabía esperar, la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) despertó una animada controversia por distintos motivos y suscitó diversas opiniones críticas entre los especialistas en competencia y regulación. Al acercarse el segundo aniversario del inicio de su actividad, parece oportuno realizar una evaluación de este nuevo modelo, teniendo en cuenta tanto el diseño institucional tal y como aparece en la legislación que regula su funcionamiento como el modo en el que se llevó a la práctica, y considerando también brevemente lo realizado por la institución hasta el momento actual.
Para llevar a cabo esta tarea hemos revisado cinco criterios fundamentales para analizar la calidad de cualquier regulación: cumplimiento de un mandato legislativo, la rendición de cuentas, la bondad de los procedimientos, la presencia de conocimiento especializado y la eficiencia. Considerados en conjunto, estos criterios permiten evaluar tanto los regímenes como las agencias regulatorias.
La mayoría de las referencias que han valorado el proceso de creación y el diseño institucional de la CNMC examinan distintos aspectos sin presentarlos desde una perspectiva global, lo que en ocasiones dificulta realizar una valoración conjunta. Cuando se utiliza un marco teórico coherente, se emplean criterios valorativos que no contemplan algunos aspectos importantes que conviene tener en cuenta. Por eso, hemos considerado –en el marco de los cinco grupos de criterios de valoración presentados anteriormente– todos los aspectos que, a nuestro juicio, deben ser tenidos en cuenta para realizar un análisis crítico comprehensivo del modelo institucional de una autoridad que incorpora responsabilidades de supervisión regulatoria y de defensa de la competencia.
Finalmente, hemos analizado críticamente el diseño específico que caracteriza a la CNMC, procurando distinguir entre la calidad del diseño institucional en sí y su aplicación en la práctica y hemos empleado algunos indicadores que permiten evaluar a grandes rasgos el desempeño de la CNMC desde su creación. Con todo ello, hemos obtenido las conclusiones y recomendaciones de mejora que se exponen a continuación.
El análisis realizado pone de manifiesto que, de acuerdo con los cinco criterios básicos de valoración, la calidad regulatoria del modelo multifuncional de la CNMC tal y como se refleja en la legislación es fundamentalmente correcta. Destacan especialmente los aspectos relacionados con la coherencia de las funciones de competencia y sectoriales incluidas en el mandato, la mayor rendición de cuentas ante el Parlamento y la sociedad, la mayor dificultad para la captura de su órgano de gobierno, las fuertes medidas para reforzar la transparencia, y las considerables eficiencias derivadas de la fusión de las agencias anteriores por distintas vías, especialmente el uso de un presupuesto limitativo, la mayor flexibilidad en el uso de recursos, la internalización de conflictos entre funciones y la reducción de costes de transacción para las empresas.
“La evaluación resulta negativa en diversas cuestiones: la falta de motivación y de transparencia del Gobierno a la hora de asignar competencias regulatorias a la nueva autoridad; la falta de un período de transición suficiente para la puesta en marcha de la institución; la ausencia de un plan de implantación detallado del nuevo modelo; la falta de publicidad de los criterios usados para la selección de los miembros del Consejo; y, por fin, la rigidez circunstancial con la que se ha encontrado la CNMC a la hora de contratar personal cualificado en el mercado o proporcionar una carrera profesional a su personal laboral”.
Entre las cuestiones que podrían modificarse de cara al futuro pueden mencionarse, entre otras, la eliminación de la mayoría absoluta para el veto a los candidatos al Consejo, la introducción de la presencia de presidente y vicepresidente en las dos salas, la necesidad de una mayor flexibilidad organizativa a nivel interno, y garantizar la autonomía de la CNMC para decidir cómo utilizar el presupuesto asignado, especialmente en temas de personal.
Sin embargo, la valoración de la aplicación práctica del modelo escogido para la CNMC no es igualmente positivo, la mayor parte de las veces por factores no relacionados con la concreta actuación de la nueva autoridad reguladora y de competencia. Utilizando los mismos criterios de referencia, la evaluación resulta negativa en diversas cuestiones: la falta de motivación y de transparencia del Gobierno a la hora de asignar competencias regulatorias a la nueva autoridad; la falta de un período de transición suficiente para la puesta en marcha de la institución; la ausencia de un plan de implantación detallado del nuevo modelo; la falta de publicidad de los criterios usados para la selección de los miembros del Consejo; y, por fin, la rigidez circunstancial con la que se ha encontrado la CNMC a la hora de contratar personal cualificado en el mercado o proporcionar una carrera profesional a su personal laboral.
Aunque no existe un modelo institucional óptimo para las autoridades regulatorias y de competencia, puede concluirse que el diseño de la CNMC tiene calidad regulatoria suficiente para permitirle realizar sus funciones con eficiencia, credibilidad y legitimidad, aunque podría mejorarse significativamente sin necesidad de realizar grandes cambios normativos. Solo falta que el Gobierno actual y los que vengan después presten el apoyo –en forma de recursos y de respeto a su independencia– que la CNMC necesita para realizar con efectividad el mandato recibido del legislador.
Esta entrada es una versión reducida y editada del artículo “El diseño institucional de la CNMC: análisis crítico y propuestas de reforma”, publicado en el número 145 de PAPELES DE ECONOMÍA ESPAÑOLA.
