La reducción del déficit en 2019 hasta el 2,5% ha sido insuficiente para cumplir con el objetivo inicial para 2018 (-2,2%) y para reducir significativamente la ratio de deuda pública sobre PIB. El Gráfico 1 muestra que solo tres países de la UE-28 acabaron 2018 en una posición peor que España. La media para la UE-28 es ligeramente superior a -0,5% en valor absoluto; y no llega a medio punto para los países de la zona euro. Es decir, el déficit español en 2018 se situó dos puntos de PIB por encima de la media y a más de cuatro de Alemania.
Gráfico 1
El Gráfico 2 complementa la información sobre el déficit público total al identificar el llamado déficit estructural. Esto es, se elimina el componente del déficit, positivo o negativo, asociado al ciclo económico. A diferencia del déficit total, que es un indicador contable, el estructural es una estimación basada en el concepto de output gap o brecha de producción. Existen metodologías diferentes que dan resultados no siempre coincidentes. Y es bien sabido que determinar el momento del ciclo en los valores extremos de la muestra es complicado: muchas veces nuestra percepción de la posición cíclica de una economía cambia cuando transcurren varios años y lo vemos con más perspectiva. Con estas cauciones en mente, las últimas estimaciones disponibles de la Comisión Europea sitúan a España en el pódium de los países con mayor déficit estructural en 2018. De hecho, el componente cíclico ya sería positivo en el caso español y el déficit estructural en 2018 estaría por encima del observado (-3.2%). Probablemente, la revisión de las estimaciones en los próximos meses reducirá algo esta cifra, pero seguirá situándose entre las más altas de la UE-28. En este sentido, hace escasas semanas el Fondo Monetario Internacional ha cuantificado en -2,7% el déficit estructural en 2018.
Gráfico 2
En síntesis, España tiene un problema con su déficit público. Padece un desequilibrio estructural enquistado que frena la necesaria metabolización de la ratio deuda/PIB. Una ratio elevada que la hace vulnerable a escenarios de reducción del crecimiento económico, subida de tipos de interés y tormentas financieras. Además, un déficit estructural por encima del -2% limita sobremanera la capacidad de respuesta ante un choque macroeconómico. El efecto de los estabilizadores automáticos llevaría rápidamente el déficit muy por encima del -3%, imposibilitando la apuesta por impulsos fiscales de tipo discrecional.
Las perspectivas a corto y medio plazo
El Consenso de FUNCAS apuesta por un déficit para 2019 de -2,3% (FUNCAS, 2019), con un intervalo que va de -2,1% a -2,6%. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) apunta, en su escenario central de previsiones, hacia -2,1%. Menos optimista es el Banco de España en sus previsiones de marzo. Elaboradas antes de conocerse el cierre de ejercicio 2018, se proyecta un déficit para el conjunto de 2019 de -2,5%, lo que supondría un avance marginal en el proceso de consolidación fiscal y, habida cuenta de que se supone un crecimiento del PIB real de 2,2%, ningún progreso en la reducción del déficit estructural. Más bien lo contrario.
Cuando el acento se pone en el medio plazo, los análisis no son optimistas. El Fondo Monetario Internacional proyecta hasta el año 2024 un déficit total superior al -2,2% y un déficit estructural más allá del -2,5%. Consecuentemente, la deuda pública seguiría en 2024 por encima del 92% del PIB. Estas proyecciones de déficit son peores que las del Banco de España, que apuesta por un perfil de leve reducción del déficit total hasta el-1,8% en 2021. Por su parte, las simulaciones de la deuda elaboradas por el FMI encajan mejor con las elaboradas por la AIReF. Según los cálculos de esta institución, en el año 2022 la deuda estaría todavía en el entorno del 91%. Finalmente, la Comisión Europea dibuja un escenario con unos pasivos financieros por encima del 96% en el año 2029.
¿Qué hacer?
Una estrategia de reducción intensa y consistente del déficit público estructural pivota sobre tres elementos fundamentales interrelacionados: el marco institucional, las herramientas financieras y la voluntad.
«Sobre las herramientas, el camino parece claro. Una reforma tributaria a fondo, combinada con un cambio de paradigma en la evaluación de la rentabilidad social del gasto, permitiría mejorar la eficiencia, equidad y estabilidad de las cuentas públicas españolas».
Santiago Lago Peñas
Comenzando por el marco institucional, los avances en los últimos años han sido notables. El endurecimiento de las reglas fiscales en la Unión europea y en España lo atestiguan. España se situó en 2017 en el octavo puesto entre los 28 países de la Unión Europea según el índice de exigencia de las reglas fiscales. Por tanto, es descartable que las reglas fiscales sean causa y solución principal para el problema del déficit público. Tampoco parece que exista una debilidad en lo que atañe al organismo supervisor de la aplicación de las reglas. La AIReF, que empieza a funcionar en 2014, ha logrado ya un desempeño notable y un funcionamiento evaluado externamente de forma muy positiva
Sobre las herramientas, el camino parece claro. Una reforma tributaria a fondo, combinada con un cambio de paradigma en la evaluación de la rentabilidad social del gasto, permitiría mejorar la eficiencia, equidad y estabilidad de las cuentas públicas españolas. Existe un amplio consenso académico sobre estas reformas y cambios, sobre su necesidad y líneas maestras.
Lo que realmente falla es el tercero y último de los pivotes apuntados: la voluntad. La sociedad española y sus representantes políticos orillan el desafío de forma recurrente. Es muy significativo que el déficit o el endeudamiento público no aparezcan entre los 54 problemas principales identificados en el cuestionario del Centro de Investigaciones Sociológicas. Además, los estudios demoscópicos disponibles muestran que cuando se les pregunta a los ciudadanos qué se debería hacer para reducir el déficit público, una amplia mayoría se declara contraria a reducir el gasto, pero también a elevar los impuestos.
Ante este panorama sociológico sorprende poco que el debate político ponga el control del déficit público como uno de los ejes centrales de la política económica o que la coherencia programática o presupuestaria entre gastos e ingresos públicos sea una exigencia insoslayable. La sociedad española tiene todavía pendiente el reto de asumir que tiene un problema serio con los desequilibrios de sus cuentas públicas.
Fuente de los gráficos: Elaboración propia a partir de estimaciones de European Commission (2018)
Más información en el artículo ‘El ajuste fiscal en perspectiva’, publicado en el número 270 de Cuadernos de Información Económica.
