En estos momentos contamos con una proyección del cumplimiento previsto de los objetivos autonómicos de déficit en 2016 en cada Comunidad Autónoma, elaborada con datos para la primera mitad del ejercicio por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). Por primera vez desde el inicio de la crisis, el déficit cruzaría la barrera del -1% y, de hecho, casi se cumpliría con el objetivo de déficit para 2016, tras la revisión del -0,3% al -0,7% anunciada hace unos meses y que supone, de hecho, congelar el objetivo incumplido en 2015. En segundo lugar, el recorte en el déficit es significativamente mayor en las Comunidades Autónomas en las que el desequilibrio fue más grave en 2015.
Cuando se indaga en los factores que explicarían esta muy positiva evolución del déficit, las estimaciones de la AIReF muestran el protagonismo exclusivo de dos factores: la mejora en la evolución de la financiación y las operaciones no reiteradas en 2016 (operaciones one-off budget). Para el conjunto de CCAA, la reducción en el déficit sería de nueve décimas, de las cuales aproximadamente dos tercios serían por el primer factor y un tercio por el segundo. Las medidas de recorte de déficit serían irrelevantes en el agregado. En conjunto, la AIReF considera “factible aunque ajustado”, que las CCAA alcancen en 2016 la propuesta de objetivo de -0,7% del PIB; al tiempo que el cumplimiento es improbable en el caso de Castilla-La Mancha y Cataluña y muy improbable para Aragón, Extremadura, Comunitat Valenciana y Murcia.
Atendiendo a las proyecciones disponibles para 2016 y la revisión al alza del objetivo para este ejercicio el problema parece haberse resuelto de repente […] el foco de riesgo se desplazaría al nivel central, incluyendo los fondos de la Seguridad Social. Si damos por buena esta interpretación sin ir más allá, corremos el riesgo de obviar la necesidad de afrontar reformas y definir estrategias de consolidación más ambiciosas.
Las proyecciones de FEDEA son similares en el agregado. A su juicio, el conjunto de CCAA habría sesgado nuevamente al alza el presupuesto de ingresos de 2016 (aunque menos que en 2015), de forma que las CCAA acabarían el año con un déficit de 0,9 puntos del PIB. La diferencia de dos décimas con el objetivo podría salvarse de aplicarse una gestión rigurosa del gasto en la segunda mitad del ejercicio.
Las CCAA han sido una fuente recurrente de preocupación a la hora de evaluar el cumplimiento de los objetivos de consolidación presupuestaria. No obstante, atendiendo a las proyecciones disponibles para 2016 y la revisión al alza del objetivo para este ejercicio el problema parece haberse resuelto de repente. El déficit autonómico volvería a niveles anteriores al estallido de la crisis y el foco de riesgo se desplazaría al nivel central, incluyendo los fondos de la Seguridad Social. Si damos por buena esta interpretación sin ir más allá, corremos el riesgo de obviar la necesidad de afrontar reformas y definir estrategias de consolidación más ambiciosas en el escalón autonómico. Y ello, por dos motivos fundamentales.
En primer lugar, el recorte en el déficit tiene que ver, sobre todo, con el incremento de los recursos que proporciona el modelo de financiación de régimen común. Un modelo basado en la utilización de anticipos e ingresos a cuenta que se liquidan con notable retraso y que, como se demostró en 2008 y 2009, pueden generar una sensación irreal de suficiencia financiera. Como advierte la propia AIReF, los datos sobre la recaudación fiscal en 2016 están siendo peor de lo aguardado y esto puede acabar reduciendo la liquidación final de ingresos para las CCAA.
En segundo lugar, la divergencia entre CCAA es muy notable. Algunas de ellas han cumplido y cumplen con los objetivos. Pero lo contrario es también verdad. Aunque las CCAA en su conjunto mejoren su situación, siguen existiendo regiones con enormes dificultades para avanzar en la consolidación presupuestaria.
De lo anterior se infieren tres conclusiones. La primera es que la reforma de la financiación autonómica para reforzar la autonomía y suficiencia financiera, pero también para endurecer la restricción presupuestaria de las CCAA, sigue siendo necesaria y urgente. Corremos un riesgo importante si confiamos ciegamente en la proyectada mejora de los ingresos del sistema para soslayarla.
La segunda, es que se debería revisar el funcionamiento del sistema de anticipos y pagos a cuenta. Las CCAA deben contar con información en tiempo real de la evolución de sus ingresos; y deben notarlo en sus ingresos de caja para que tomen las medidas compensatorias precisas en la fase de ejecución del presupuesto. En este sentido, se ha propuesto en la literatura la introducción de un mecanismo adaptativo en el que la previsión de ingresos se fuese actualizando a lo largo del ejercicio y afectase a los pagos a cuenta podría ser una buena solución, o el adelanto un año en el cómputo de la liquidación definitiva y la atribución directa de la recaudación mensual a las Comunidades Autónomas por parte de la Agencia Tributaria. Por tanto, existen posibilidades técnicas. Lo que se necesita es voluntad de reforma.
La reforma de la financiación autonómica para reforzar la autonomía y suficiencia financiera, pero también para endurecer la restricción presupuestaria de las CCAA, sigue siendo necesaria y urgente. Corremos un riesgo importante si confiamos ciegamente en la proyectada mejora de los ingresos del sistema para soslayarla.
Finalmente, hay que ser conscientes que el escalón autonómico no es homogéneo en su comportamiento fiscal. Existen CCAA muy cumplidoras y otras que incumplen sistemáticamente. Además, los motivos tras esos resultados son diferentes. En algunos casos la infrafinanciación resulta evidente. En otros, la irresponsabilidad fiscal parece pesar más. De lo que se trata es de aprender de las experiencias exitosas y definir sendas y estrategias individualizadas para la consolidación fiscal. Y a la hora de controlar e incentivar su ejecución sería bueno introducir un mayor automatismo en lo que atañe a los protocolos a activar por incumplimiento y mejorar los procesos administrativos para tapar los agujeros por los que los planes de ajuste fiscal que presentan las CCAA acaban atando de manera muy laxa a los gobiernos autonómicos.
Esta entrada es un resumen del artículo Los problemas de incumplimiento fiscal de las regiones españolas, publicado en el número de septiembre de 2016 de Cuadernos de Información Económica. Puede acceder aquí al contenido completo de la revista.
