Un vuelco de la coyuntura provoca en 2008 el desplome de los ingresos y la desaparición del superávit de las administraciones públicas (AA.PP.), cuyo ahorro corre la misma suerte al año siguiente. La inicial respuesta con políticas de estímulo fiscal de corte keynesiano se vuelve insostenible al no hallar un eco suficiente en el sector privado, y da paso a un prolongado ajuste basado en aumento de impuestos y recortes del gasto. Sin embargo, la recuperación de los ingresos se enfrenta a la persistente contracción de las bases imponibles y el gasto corriente se muestra resistente a la baja, debido al ascenso de las transferencias corrientes al sector privado y de los intereses de la deuda. Pese al drástico recorte de los gastos de capital, la deuda pública se dispara.
Hasta 2011, la política de austeridad todavía coexiste con algunas medidas tendentes a favorecer la actividad económica, y el ajuste de regiones y ayuntamientos se basa en gran medida en la voluntariedad. A partir de 2012, en cambio, el saneamiento de las cuentas públicas se impone como prioridad absoluta. Continúa el ajuste en el gasto de los empleados públicos mientras el Gobierno central intenta acometer una intensa racionalización administrativa propia, extendiéndola a las administraciones subcentrales. Los cambios en la normativa básica, competencia del Estado, en ámbitos de gestión autonómica promueven una reducción del nivel de gasto en tales ámbitos. Pero la principal novedad es el énfasis puesto en los ingresos, responsables del 58 por 100 de la disminución del déficit registrada hasta 2014.
«Hasta 2011, la política de austeridad todavía coexiste con algunas medidas tendentes a favorecer la actividad económica, y el ajuste de regiones y ayuntamientos se basa en gran medida en la voluntariedad. A partir de 2012, en cambio, el saneamiento de las cuentas públicas se impone como prioridad absoluta».
Las trayectorias de las distintas administraciones difieren entre sí. En las entidades locales (EE.LL.) la crisis llega rápido a sus haciendas, tiene un perfil muy condicionado por las transferencias de capital y se va pronto. En las comunidades autónomas (CC.AA.), se pasa de prolongar la ilusión del fácil crecimiento a un duro ajuste del gasto que les permite en 2014 absorber más de la mitad de su déficit de 2009. En la Seguridad Social se registra un déficit creciente que es cubierto hasta el momento con cargo al fondo de reserva. En el caso de la administración central, la magnitud del deterioro y dificultad del ajuste se explican por sus propios rasgos estructurales, por haber internalizado parte de los problemas de otras AA.PP. y acaso también por alguna timidez en sus medidas de racionalización.
El éxito (parcial) del ajuste puede explicarse por la conjunción de tres fenómenos: i) las dramáticas tensiones financieras que –junto a la crisis de las cajas de ahorros– obligan a las administraciones territoriales a consolidar para poder acogerse al «rescate blando» del Gobierno central; ii) el fuerte compromiso de este con la estabilidad presupuestaria, en una coyuntura de gran fortaleza política del partido del gobierno a partir de 2011; y iii) el carácter jerárquico del federalismo español, en el que la descentralización ha sido sobre todo de poderes de ejecución y solo parcialmente de poderes en el diseño de las políticas. De cara al futuro, el ajuste debe focalizarse en las cuentas centrales y de la Seguridad Social, así como en las de algunas comunidades autónomas. Estas últimas deberán depender de sí mismas en mayor medida que antaño, y las previsiones normativas para el conjunto de las AA.PP. en materia de sostenibilidad financiera debieran ajustarse para establecer sendas de evolución realistas.
Es evidente, por otro lado, que la fatiga social y política de la austeridad puede comprometer la sostenibilidad del ajuste. De ahí la necesidad de que este se concilie con el impulso a aquellos programas públicos que más contribuyan al crecimiento económico y a atajar un posible círculo vicioso de pobreza, desempleo y ajustes fiscales. Hace falta, en suma, que el limitado gasto que puedan permitirse nuestras AA.PP. se reparta y realice con la mayor eficiencia posible, para lo cual han de modernizarse los procesos de elaboración de los presupuestos y control financiero. Examinamos, pues, el estado actual de tales procesos, poniendo el foco en substanciales carencias que es preciso abordar.
«Hay que lograr que tanto la aprobación del presupuesto y de la cuenta general como la rendición de esta última en los plazos legalmente establecidos, se conviertan en arraigados hábitos de comportamiento de nuestras entidades locales. Por otro lado, para que la transparencia fiscal sea efectiva y no puramente nominal, los avances de estos últimos años han de complementarse a nivel micropresupuestario».
La primera línea de reforma que planteamos se encamina a establecer y reforzar ciertos elementos básicos de gobernanza financiera pública, en el contexto de más amplias reformas tendentes a articular, consolidar y regenerar lo que se conoce como sistema nacional de integridad. Hay que lograr que tanto la aprobación del presupuesto y de la cuenta general como la rendición de esta última en los plazos legalmente establecidos, se conviertan en arraigados hábitos de comportamiento de nuestras entidades locales. Por otro lado, para que la transparencia fiscal sea efectiva y no puramente nominal, los avances de estos últimos años han de complementarse a nivel micropresupuestario, iluminando, entre otras, las zonas de opacidad que tradicionalmente han afectado a cuestiones como la imputación cualitativa y temporal de las operaciones, la estimación de los derechos de dudoso cobro o el cálculo de las desviaciones de financiación en gastos con financiación afectada. La revitalización de los controles internos y externos resulta clave a tal fin.
La otra línea de reforma que enfatizamos es el desarrollo de la capacidad de presupuestar, especialmente orientado a la creación de espacio fiscal. Aunque la presencia de incrementalismo sea una característica casi universal del presupuesto público, el desarrollo de las llamadas revisiones del gasto en estrecha conexión con el marco financiero plurianual, involucrando a actores distintos de la autoridad presupuestaria y con el aporte, en su caso, de evaluaciones de programas, permitiría ampliar el contenido del debate y el abanico de alternativas. La consideración, en este contexto, de posibles cambios en la legislación sustantiva y de la sostenibilidad fiscal de la nueva legislación, constituiría otra pieza indispensable. También los avances hacia el presupuesto por resultados y en las reformas en curso en la intersección del presupuesto con la contratación pública podrían reportar ciertas ganancias de eficiencia y, por ende, generar espacio fiscal; y ello por no hablar de otras asignaturas pendientes como la evaluación económica de inversiones o el examen de los gastos fiscales. Un esfuerzo que ha de extenderse a todas las AA.PP.
Esta entrada es un resumen del artículo «El ajuste del gasto en España: estabilidad, elaboración de los presupuestos y control financiero» publicado en el número 147 de Papeles de Economía Española. Puede acceder a la publicación completa aquí.
