Las dudas sobre el cumplimiento de objetivos de déficit para 2015 planean desde hace meses. Excluyendo las ayudas al sistema financiero, el déficit acumulado en los tres primeros trimestres de 2015 es equivalente al -3,10% del PIB, una cifra 0,48 puntos por debajo de la registrada en 2014 (-3,58%). Cuando se deja al margen a las corporaciones locales, con un superávit acumulado de entre tres y cuatro décimas de PIB. Aunque este recorte es sustancial, su extrapolación parece claramente insuficiente para lograr la reducción en el déficit global prevista para el conjunto de 2015 respecto a 2014 (-1,5% del PIB).
Desde un punto de vista sectorial, los problemas de incumplimiento se concentran en las CCAA y en la Seguridad Social. En el primer caso, porque el ambicioso objetivo de reducción de un punto porcentual en 2015 (del -1,7% al -0,7% del PIB) no se va a realizar. En los primeros diez meses del año, el recorte del déficit global en estas administraciones ha sido de una décima (-1,17% en 2015 vs -1,29% en 2014). En el caso de la Seguridad Social, las cifras acumuladas hasta octubre reflejan un déficit del -0,25% frente al -0,02% en el mismo período de 2014. Es decir, empeora casi un cuarto de punto porcentual. Lo que contrasta sobremanera con lo previsto en el Programa de Estabilidad, que era mejorarlo desde el -1,1% en 2014 al -0,6% en 2015.
«Pase lo que pase en las próximas semanas o meses, los presupuestos se verán modificados; por dos motivos: primero, por los nuevos equilibrios políticos internos (…); y segundo, porque la Comisión Europea va a exigir esfuerzos adicionales para compensar el desfase que se va a producir en 2015».
El año 2016 va a ser extraordinariamente complejo en el frente presupuestario. Haber presentado y aprobado los Presupuestos Generales del Estado para 2016 (PGE-2016) antes de las elecciones del 20 de diciembre de 2015 aporta certidumbre en el escenario político más incierto desde los primeros años ochenta del siglo pasado. No obstante y pase lo que pase en las próximas semanas o meses, los presupuestos se verán modificados; por dos motivos: primero, por los nuevos equilibrios políticos internos, a fin de dar acomodo a una perspectiva ideológica diferente o más plural a la que permitía la amplia mayoría absoluta con la que contaba el gobierno hasta ahora; y segundo, porque la Comisión Europea va a exigir esfuerzos adicionales para compensar el desfase que se va a producir en 2015 y que incrementa la exigencia en la consolidación fiscal en 2016. Incluso aunque la coyuntura económica favorable se mantenga según lo previsto, los PGE-2016 no parecen ser el instrumento más adecuado para alcanzar un déficit del -2,8% en 2016 si el punto de partida acaba siendo una necesidad de financiación en 2015 que, finalmente, se sitúe más cerca del -5% que del objetivo (-4,2%).
«Combinar ambas fuerzas de cambio no va a resultar fácil. Requerirá recortes adicionales de gasto, que recaerán sobre unos servicios públicos ya tensionados después de varios años de ajustes acumulativos; exigirá renunciar a las rebajas fiscales y acometer cambios tributarios que proporcionen más recursos y no menos, como se ha hecho en 2015; o una mezcla de ambos ingredientes».
Combinar ambas fuerzas de cambio no va a resultar fácil. Requerirá recortes adicionales de gasto, que recaerán sobre unos servicios públicos ya tensionados después de varios años de ajustes acumulativos; exigirá renunciar a las rebajas fiscales y acometer cambios tributarios que proporcionen más recursos y no menos, como se ha hecho en 2015; o una mezcla de ambos ingredientes. Esto puede implicar dar pasos atrás en decisiones recientes o a incumplimientos de programa en pos de garantizar la sostenibilidad fiscal. En definitiva, hablamos de impopularidad para un gobierno que, salvo que gravite sobre una coalición de partidos fuerte y estable, contará con escaso margen electoral y parlamentario que perder. Y todo lo anterior habrá que hacerlo en un tiempo limitado y que se va a agotando conforme pasa el ejercicio sin alcanzar un acuerdo en pos de la gobernabilidad.
Pero el escenario de consolidación fiscal no se detendrá en 2016. Habrá que seguir recortando el déficit público para eliminar su componente estructural y permitir que la ratio de deuda pública sobre el PIB se aleje a la mayor velocidad posible del 100% que se roza hoy.
«Hay que reabrir el debate sobre los ingresos y las cargas del sistema de Seguridad Social. Las reformas del sistema de pensiones español en 2011 y 2013 recortan significativamente el gasto a largo plazo, pero soslayan el lado de los ingresos».
En particular, hay que afrontar los incumplimientos autonómicos, que han retornado en 2014, tras dos ejercicios (2012 y 2013) en el que los avances fueron notables y el problema parecía solucionado. Este incumplimiento autonómico desde 2103 tiene que ver más con el endurecimiento en los objetivos que con un aumento del déficit. Un déficit que se mantiene en el entorno del -1,5% pero que muestra resistencia a bajar. Lógicamente, a medida que el objetivo para la necesidad de financiación autonómica converge al 0% en 2018 (0,3% en 2016 y 0,1% en 2017), y la brecha entre realidad y meta se abre. En todo caso, existe una amplia diversidad entre CCAA. Algunas de ellas han cumplido de forma sistemática en los últimos años con los objetivos (como País Vasco, la Comunidad foral de Navarra, Madrid y Galicia) y otras muestran sustanciales y reiteradas desviaciones al alza, que están acelerando el proceso de acumulación de deuda pública en sus territorios (Comunidad Valenciana y Cataluña). Una parte de esta diversidad tiene que ver con el tratamiento relativo que el sistema de financiación otorga a cada Comunidad. En un extremo, las Comunidades forales cuentan con una financiación per cápita muy superior a las demás, lo que facilita los ajustes y alcanzar déficits menores. En el otro, la Comunidad Valenciana arrastra históricamente una financiación por habitante muy por debajo de la media. No obstante, también es verdad que no todas las autonomías se han tomado con la misma seriedad y rigor las metas en pos de la sostenibilidad fiscal.
En paralelo, hay que reabrir el debate sobre los ingresos y las cargas del sistema de Seguridad Social. Las reformas del sistema de pensiones español en 2011 y 2013 recortan significativamente el gasto a largo plazo, pero soslayan el lado de los ingresos y tiene una incidencia menor en el corto plazo. En el seno del llamado «Pacto de Toledo» tocaría reflexionar sobre la conveniencia de que una parte de las pensiones (viudedad y orfandad) se financien vía impuestos; o, de forma alternativa, la introducción de un impuesto finalista.
Esta entrada es una versión resumida del artículo titulado «Fiscal consolidation in Spain: state of play and outlook», publicado en Spanish Economic and Finalcial Outlook. Puede descargar la revista completa aquí.
