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Una de las notas dominantes en la evolución del sistema español de garantía de ingresos ha sido la creciente incorporación de medidas de activación que tratan de favorecer un mayor número de transiciones desde el cobro de la prestación a la participación laboral y una menor cronificación dentro de los programas. Desde su puesta en marcha a finales de los años ochenta del siglo XX, las rentas mínimas autonómicas han tratado de integrar en un mismo esquema de protección el derecho a una prestación económica y el derecho a participar en actividades que promovieran la inclusión social de las personas beneficiarias. Desde la Administración Central también se establecieron nuevos criterios para algunas de las prestaciones monetarias tradicionales vinculadas a la situación de desempleo o, incluso, se crearon nuevos instrumentos. Es el caso, por ejemplo, de la Renta Activa de Inserción (RAI) o del énfasis en la activación presente en los esquemas extraordinarios creados durante la crisis (como el PRODI, el PREPARA o el más reciente PAE).
«El temor a la cronificación impregnó el desarrollo de las rentas mínimas casi desde su gestación, con la imposición en algunos casos de criterios muy restrictivos para la población potencialmente activa, con el coste, además, de generar elevadas expectativas sobre las posibilidades reales de incorporación al mercado de trabajo de las personas beneficiarias, poco fundamentadas en la realidad laboral».
Siendo varios los factores que pueden explicar la adopción de esta estrategia, que no es ajena a lo sucedido en la mayoría de los países europeos, el más dominante es el arraigo, tanto en los responsables del diseño de los programas como en una parte importante de la ciudadanía, de la idea de que estas prestaciones generan desincentivos y favorecen el cobro de la prestación durante períodos muy prolongados. El temor a la cronificación impregnó, de hecho, el desarrollo de las rentas mínimas casi desde su gestación, con la imposición en algunos casos de criterios muy restrictivos para la población potencialmente activa, con el coste, además, de generar elevadas expectativas sobre las posibilidades reales de incorporación al mercado de trabajo de las personas beneficiarias, poco fundamentadas en la realidad laboral. El divorcio entre esas expectativas y los resultados finales de los programas obligó a su reorientación, flexibilizando en algunos casos la percepción de rentas del trabajo y el cobro de la prestación, desvinculando en otros la activación del derecho a la prestación o reorientando estas medidas en la mayoría de las regiones.
La apuesta por la activación en este tipo de programas por el temor a la cronificación puede generar no sólo disfunciones sino también ser en sí misma un factor de riesgo en la cobertura de los hogares más vulnerables. Por un lado, en algunos países el tránsito desde la concepción de la activación como un derecho a su utilización como medio de contención de la dependencia en forma de obligación para las personas beneficiarias ha transformado estos instrumentos más en un nuevo y exigente test de comprobación de la necesidad que en un derecho de las personas beneficiarias. Lo que desde determinado punto de vista es una vía fácil de comprobación de la necesidad en la práctica puede aumentar la fragmentación entre las personas beneficiarias de estas prestaciones, al excluir a aquellos hogares cuyo déficit de habilidades les incapacita para la incorporación al mercado laboral.
«La evaluación de la dinámica de la participación en los programas de rentas mínimas es todavía muy limitada. Hasta ahora no se ha dispuesto de información comparable y, además, los programas resultan excesivamente complejos como para trazar un cuadro de resultados globales».
Por otro lado, existe el riesgo de desviar la atención de lo que son los problemas reales de los hogares que acceden a estas prestaciones. Así, en la práctica sigue habiendo una notable asimetría entre el supuesto de que existen altos costes de eficiencia en los programas en forma de desincentivos y el conocimiento real de cómo las unidades beneficiarias entran y salen de los programas o la duración real de los períodos de percepción de la prestación. La evaluación de la dinámica de la participación en los programas de rentas mínimas es todavía muy limitada. Hasta ahora no se ha dispuesto de información comparable y, además, los programas resultan excesivamente complejos como para trazar un cuadro de resultados globales. Es muy difícil, además, relacionar los posibles resultados con la variedad de objetivos. Los avances en términos de las ganancias de empleabilidad de los hogares menos vulnerables, o el propio objetivo general de la inclusión social, son difícilmente valorables.
Esta relación entre el sistema de garantía de ingresos y el mercado de trabajo para el caso de España es el que se examina en este artículo. Para ello, se adopta una perspectiva que tiene que ver con la dinámica de las personas perceptoras y sus transiciones, principalmente de entrada y salida del empleo, pero también de entradas desde y salidas hacia otras situaciones. Dado este interés en los aspectos vinculados con el empleo, el análisis se centra en aquellas prestaciones que específicamente tratan de cubrir tanto la insuficiencia de ingresos de los individuos y los hogares como de favorecer la transición hacia el empleo, es decir, las prestaciones por desempleo en su nivel asistencial y las rentas mínimas autonómicas.
«Existe un elevado grado de rotación en la percepción tanto de los subsidios por desempleo como de las rentas mínimas, es decir, muchas entradas y salidas, lo que hace que las duraciones medias sean relativamente cortas, aunque a la vez hay un grupo de personas perceptoras (que no es mayoritario) que se cronifican, por lo que sus duraciones son largas».
Hemos tratado de aportar información sobre esta cuestión, utilizando para ello unas bases de datos novedosas (la de personas perceptoras de prestaciones por desempleo del Servicio Público de Empleo Estatal y la que se ha conformado a partir de los programas de rentas mínimas autonómicas) que han sido transformadas para permitir el análisis de la dinámica (entradas, salidas y permanencia) de la percepción para periodos temporales largos (de varios años). La principal conclusión que se ha obtenido es que existe un elevado grado de rotación en la percepción tanto de los subsidios por desempleo como de las rentas mínimas, es decir, muchas entradas y salidas, lo que hace que las duraciones medias sean relativamente cortas, aunque a la vez hay un grupo de personas perceptoras (que no es mayoritario) que se cronifican, por lo que sus duraciones son largas. En este sentido, las salidas hacia el empleo no son muy elevadas, si bien existen diferencias importantes atendiendo a las características personales y de los hogares, así como del tipo de prestación que se recibe. Además, la activación y las actividades de inserción parecen producir efectos positivos, aunque este resultado puede estar vinculado al hecho de que las personas beneficiarias con mayor grado de empleabilidad sean precisamente las que más participen en los mismos, provocando por tanto un impacto sesgado de la gestión pública de la inserción.
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