Nos hemos preguntado acerca de las razones por las cuales el sistema español de I+D+i está, en términos generales y salvando todas las excepciones pertinentes, infradesarrollado en relación a las economías de referencia de nuestro entorno. ¿Se explica el retraso principalmente por el comportamiento de los presupuestos públicos o hay lugar para que otros factores ejerzan una incidencia destacable? Porque podría darse el caso que existieran ciertas disfunciones en el sistema, tales como limitaciones en la capacidad de absorción de los fondos públicos, rigidices en la gestión de los recursos, dificultades para alcanzar la excelencia, insuficientes sinergias entre el sector público y privado o poca colaboración interregional. Estas disfunciones podrían amplificar los efectos contractivos sobre la actividad investigadora e innovadora generados por las reducciones presupuestarias de los últimos años.
Para responder a estas cuestiones, hemos examinado las principales magnitudes del gasto público agregado en España, su origen y sus destinos, y las hemos comparado con las de nuestro entorno. Además, hemos analizado la distribución del gasto por CC.AA., distinguiendo entre inversión pública y privada, y hemos explorado los indicios de una posible convergencia interregional. Al final, revisamos algunas de las mejores prácticas internacionales y recomendaciones especialmente pertinentes.
«Es aconsejable considerar con mucha cautela aquellas intervenciones de política económica que se centren en aumentar los recursos públicos a la I+D+i sin resolver previamente las rigideces e ineficiencias que afectan al sistema».
Los principales indicadores de actividad, tanto en el ámbito público como en el privado, se están deteriorando de forma clara desde 2008. Los primeros, básicamente como resultado del proceso de consolidación fiscal. Por su parte, los segundos acusan en parte el impacto de lo anterior y en parte las consecuencias directas de la crisis económica.
En el ámbito estrictamente público y en términos agregados, la perspectiva temporal e internacional nos permite concluir que el gasto público en I+D+i español ha sido relativamente volátil, lo cual es una anomalía en los países avanzados en innovación. Además, el sistema español da claras muestras de sufrir cierta incapacidad para absorber incrementos bruscos en recursos, como los que se produjeron antes de 2008. Por ello, es aconsejable considerar con mucha cautela aquellas intervenciones de política económica que se centren en aumentar los recursos públicos a la I+D+i sin resolver previamente las rigideces e ineficiencias que afectan al sistema. En este sentido, emerge con claridad la necesidad de crear una agencia española de investigación que gestione los fondos públicos de I+D+i con una triple orientación: los fondos deberían asignarse en función de la excelencia, hacerlo con la intrusión administrativa mínima pero al mismo tiempo con la máxima transparencia y rendición de cuentas. Esta es la filosofía de las agencias estatales de investigación que operan en los países de nuestro entorno que basan su crecimiento en el conocimiento. Avanzar en esta dirección tendría un efecto catalizador en la modernización de las universidades españolas que son una pieza clave del sistema.
Además, hay otras medidas de calado en materia de reforma del entorno económico que deberían aplicarse previamente a cualquier incremento de fondos. En este sentido, destaca la necesidad de un pacto político que diera estabilidad y potenciara la eficacia del sistema educativo en todos sus niveles.
Descendiendo al nivel de las CC.AA. y extendiendo el análisis al sector privado, las intensidades inversoras privadas en I+D están fuertemente relacionadas con la riqueza del territorio pero no así en el caso de la intensidad inversora pública. Además, no existen indicios de que las CC.AA. estén convergiendo entre sí en intensidad inversora pública mientras que, en el ámbito privado, se observan señales de la dinámica contraria, que da lugar a un cierto proceso de polarización donde se distinguen claramente dos grupos de CC.AA. Por un lado, un grupo lo forman Madrid, Cataluña, País Vasco y Navarra que, partiendo de una estructura económica sectorial con mayor peso de los sectores intensivos en I+D, se caracterizan por: (i) registrar las mayores intensidades inversoras, tanto públicas como privadas, (ii) concentrar la mayoría de la inversión total; y (iii) alcanzar las mayores ratios de inversión privada sobre inversión pública. Por otro lado, el resto de las CC.AA. presentan unos indicadores de inversión en I+D+i, pública pero especialmente privada, muy discretos hasta el punto de que algunas de las regiones de la UE con menor intensidad innovadora son españolas.
«Hay otras medidas de calado en materia de reforma del entorno económico que deberían aplicarse previamente a cualquier incremento de fondos. En este sentido, destaca la necesidad de un pacto político que diera estabilidad y potenciara la eficacia del sistema educativo ».
Si a esto añadimos que las inversiones en I+D+i públicas y privadas suelen ser fuertemente complementarias, existe el riesgo de que algunas CC.AA. se estén acercando a una suerte de «trampa de pobreza de I+D+i» regional, de la que resultará más difícil escapar a medida que pase el tiempo. En una comunidad autónoma donde la inversión privada en I+D+i es relativamente baja, se reducen los incentivos para atraer nuevas inversiones privadas y esta dinámica puede terminar perjudicando la capacidad del territorio de absorber fondos públicos, especialmente si estos se vehiculan a través de programas competitivos que requieran la cofinanciación privada.
Frente a ello, es imperioso frenar esta tendencia y estimular la creación y el crecimiento de nuevas empresas innovadoras, atendiendo al efecto tractor que estas ejercen en el conjunto de la economía. Dado que los problemas que afrontan las empresas con potencial innovador son múltiples (insuficiente financiación; planes de negocio mal desarrollados; falta de conocimientos especializados entre los fundadores y consejeros delegados), la respuesta a este desafío también debería ser multidimensional. De hecho, para potenciar al máximo las sinergias en los procesos de acompañamiento a las empresas con potencial de innovación, podría considerarse la centralización de estas funciones en una nueva agencia pública en España que tuviera este cometido específico, como ocurre en otros países de nuestro entorno.
Finalmente, la mejora en la cooperación interregional probablemente sea uno de los retos más difíciles para el sistema público. Posiblemente la mejor manera de abordarlo sea de forma indirecta mediante el refuerzo simultáneo del sistema público, del privado y del entorno económico y regulatorio.
Esta entrada es un resumen del artículo «Gasto público en I+D+i en España: análisis y propuestas» publicado en el número 147 de Papeles de Economía Española. Puede acceder a la publicación completa aquí.
