La Seguridad Social es la institución pública que gestiona un mayor presupuesto en España. En el año 2018, 148.369 millones de euros, un 30% del gasto consolidado de todas las administraciones públicas, correspondieron a las actividades desempeñadas por el sistema de Seguridad Social, siendo las pensiones contributivas la parte fundamental de dicho gasto. A su vez, la fuente principal de recursos de la Seguridad Social son las cotizaciones sociales, que en 2018 suponían el 87,75% de los ingresos no financieros del sistema. A continuación, las transferencias del Estado, con el 11,19%, destinadas principalmente a financiar las prestaciones no contributivas.
Pero, a diferencia de las prestaciones económicas, que en el lado del gasto prácticamente han duplicado su peso en relación con el PIB entre 1977 y 2018 (del 5,95% al 11,80%), las cotizaciones sociales han mantenido una senda de estabilidad casi siempre ligeramente por debajo del 10% del PIB. La recaudación por cotizaciones sociales depende del número de cotizantes, de las bases de cotización y de los tipos. Si estos no varían, y puesto que las bases están asociadas a los salarios y, a largo plazo, estos se vinculan a la productividad, el resultado es que los ingresos por cotizaciones evolucionan a un ritmo muy similar al PIB nominal. En consecuencia, si el gasto se duplica en términos de PIB y las cotizaciones se mantienen constantes, se comprende fácilmente la aparición de tensiones financieras, algo que ha sucedido desde que las prestaciones económicas superaron el 10% del PIB, es decir, a partir del año 2010.
La sostenibilidad financiera de la Seguridad Social se ha convertido así en el principal problema al que se enfrenta la hacienda de las administraciones públicas españolas. En el contexto del proceso de consolidación fiscal, la Seguridad Social no solo no ha mejorado sus registros de déficit, sino que desde 2009 los ha empeorado progresivamente, hasta enquistarse en cifras en torno al -1,4% del PIB en los tres últimos años. Y, a pesar del aumento de la recaudación por cotizaciones, no es fácil que el déficit pueda cerrarse sin realizar ajustes por el lado del gasto. La clave, en ese punto, son las pensiones contributivas, que por sí solas representan más del 90% de todo el gasto en prestaciones económicas.
Con todas sus limitaciones e imperfecciones, la Seguridad Social española puede mirarse sin complejos en el espejo de nuestros socios europeos. En materia de pensiones, por ejemplo, y desde la instauración de la democracia, el gasto se ha multiplicado por 4,5 en términos reales, con un número de beneficiarios que se ha más que duplicado y un valor de la pensión media que es también más del doble en términos reales. A su vez, la tasa de sustitución neta, medida como el cociente entre la pensión media neta y el salario medio neto, supera el 80% y se sitúa entre los primeros países de la Unión Europea.
«La Seguridad Social española protege bien a los hogares de pensionistas, pero no atiende suficientemente a las familias jóvenes con hijos, con parados o sin ellos. Y tampoco la Administración central contribuye en la cuantía que fija la ley a la financiación de la atención a la dependencia. Existen, por tanto, huecos importantes en las necesidades sociales de la población española que requerirán mayores esfuerzos presupuestarios».
Gracias a la generalización del sistema de pensiones y a la mejora de las pensiones medias, la vejez ha dejado de ser sinónimo de pobreza en España. Según la Encuesta de Condiciones de Vida del INE, en 2017 solo el 4,6% de los jubilados estaban ubicados en el primer decil de ingresos, frente al 26,5% de los parados y al 5,9% de los ocupados. Y la tasa de pobreza de los jubilados era inferior a la de los ocupados y, desde luego, a la de los parados. En términos comparativos, la tasa de pobreza de los mayores de 65 años es inferior a la media de la Unión Europea y a la de países como Alemania, Reino Unido, Suecia o Italia.
La Seguridad Social española protege bien a los hogares de pensionistas, pero no atiende suficientemente a las familias jóvenes con hijos, con parados o sin ellos. Y tampoco la Administración central contribuye en la cuantía que fija la ley a la financiación de la atención a la dependencia. Existen, por tanto, huecos importantes en las necesidades sociales de la población española que requerirán mayores esfuerzos presupuestarios, tanto desde la Seguridad Social como desde el Estado. Y ello agravará la presión sobre el gasto público, más allá de la propia dinámica demográfica y económica del sistema de pensiones.
El “dividendo demográfico” hace ya tiempo que se agotó, y la propia historia de éxito de la Seguridad Social española se ha convertido en una amenaza para su sostenibilidad financiera. Entre 2017 y 2019, en solo tres ejercicios, el Estado ha tenido que facilitar a la Seguridad Social préstamos por un importe superior a los 37.000 millones de euros, además de dos transferencias de 1.334 millones cada una destinadas a apoyar su estabilidad financiera. En total, más de 40.000 millones de euros para cubrir el déficit de cotizaciones del régimen contributivo.
Las medidas que en ocasiones se proponen para aliviar la insuficiencia financiera de la Seguridad Social, cargando sobre los impuestos del Estado los gastos generales de gestión del sistema y las bonificaciones a las cotizaciones en materia de contratación, o desviando una parte de las cotizaciones por desempleo a financiar las contingencias generales de la Seguridad Social, pueden contribuir a resolver una parte del problema a corto plazo —aunque trasladando el coste a otros agentes del sector público que también se encuentran en posición deficitaria—, pero no evitarán la necesidad de adoptar medidas de ajuste de mucho mayor calado a medio y largo plazo. El déficit presente y, sobre todo, el que se anticipa en el futuro de no mediar medidas intensivas de corrección son una amenaza para el conjunto del sector público español. Cuanto antes se inicien las reformas del modelo actual, mayor amplitud temporal habrá para distribuir los costes del ajuste entre las distintas generaciones.
Esta entrada es un resumen del artículo ‘Las cuentas de la Seguridad Social’, disponible en el número 161 de Papeles de Economía Española: Presente y futuro de la seguridad social
