La insoportable levedad del índice de presión fiscal

El Gobierno planea subir los impuestos apoyándose fundamentalmente en el argumento de que España presenta una presión fiscal más reducida que la media europea. En concreto, según Eurostat, en torno a 5 puntos respecto al promedio de la UE-28. Efectivamente, de todas las formas posibles de medir la carga impositiva, la más conocida es la presión fiscal (PF),definida como el ratio entre recaudación (T) y producto interior bruto (PIB). Su cálculo facilón, conjuntamente con la escasa información que requiere su cómputo, hace que este indicador sea, con diferencia, el más utilizado en la valoración de los sistemas fiscales, especialmente para hacer comparaciones internacionales. Sin embargo, popularidad no implica robustez, el índice de presión fiscal es un índice impreciso, poco informativo y de una utilidad muy limitada para realizar prescripciones de política fiscal. Entre sus limitaciones cabe mencionar que sólo informa, y de manera imperfecta, del nivel de imposición, pero nada dice de la composición del sistema fiscal que genera esa recaudación ni de cómo se distribuye la carga fiscal entre los contribuyentes. Asimismo, tampoco tiene en cuenta el esfuerzo que requiere la generación del PIB. Una misma presión fiscal puede exigir sacrificios fiscales muy distintos. Por ejemplo, si se aplicase la presión fiscal de Dinamarca (45,4%) a España, el esfuerzo fiscal exigido a los españoles sería mucho más elevado: los daneses tienen una renta per cápita de 51.600 euros anuales mientras que la renta per cápita española es menos de la mitad (24.000 euros). Es decir, presión fiscal y esfuerzo fiscal son dos conceptos diferentes. Por eso, si las desigualdades económicas entre países preocupan, el índice de presión fiscal como indicador impositivo es muy deficiente.

La crítica al índice de presión fiscal no es su cómputo en sí, sino el obsesivo uso que se le está dando convirtiéndole en el elemento esencial, casi único, sobre en el que el descansa el debate actual de la reforma fiscal. Aun siendo útil, su protagonismo es desproporcionado. Un análisis riguroso de los sistemas fiscales requiere de la aplicación de técnicas estadísticas, econométricas y de modelización matemática mucho más elaboradas que el simple cociente de dos macromagnitudes, como son la recaudación y el PIB. La presión fiscal ni mide cuestiones distributivas, ni aspectos de eficiencia económica ni consideraciones de bienestar social. No obstante, si deseamos seguir utilizando el índice de presión fiscal como medida relativa de recaudación, debería acompañarse de otros índices agregados que complementan  y mejoran la fotografía de la carga fiscal relativa que suponen los impuestos a la sociedad. Entre ellos, destacan los índices de sacrificio fiscal propuestos hace más de medio siglo por Henry Frank y Richard Bird. Estos índices de sacrificio fiscal además de tener en cuenta la recaudación y el PIB, consideran también el tamaño poblacional y la renta per cápita. Es decir, los índices de sacrificio fiscal relacionan la recaudación con la capacidad económica de los contribuyentes, enriqueciendo el análisis. La simplicidad de su cálculo hace difícil entender por qué nunca se suministran conjuntamente con la presión fiscal. El cuadro 1 suministra esa información para los 20 principales países de nuestro entorno. Como puede verse, aunque la presión fiscal española (35,74%) ocupa el puesto 15, el sacrificio fiscal que se exige a los españoles está muy por encima del exigido a la mayoría de los contribuyentes de los 20 países analizados. Dependiendo del índice utilizado, España ocupa el cuarto o quinto puesto en sacrificio fiscal. Sólo Italia, Grecia y Portugal exigen un esfuerzo fiscal mayor a sus contribuyentes, lista a la que habría que añadir Francia si se utiliza el índice de Frank. Llama la atención el caso de los países nórdicos, considerados paradigma del Estado del Bienestar, que a pesar de tener altos niveles de presión fiscal exigen un sacrificio fiscal a sus contribuyentes mucho más bajo que el español. La razón es que estos países tienen una población altamente productiva con una renta per capita elevada —Suecia: 43.300; Noruega: 57.700; Dinamarca: 51.600; Finlandia: 41.200—, frente a una renta per capita española de 24.200 euros. Este es el caso también de países como Alemania (40.300) o Irlanda (49.300).

Cuadro 1

NIVELES Y RANKINGS RELATIVOS DE PRESIÓN Y ESFUERZO FISCAL ACTUALES*

Países de Europa, EE.UU. y Japón

* Cálculos realizados por los autores a partir de la noción de presión fiscal y de los conceptos de sacrificio fiscal de Henry Frank (1959) y Richard Bird (1964). Cálculos realizados a partir de los datos de la Comisión Europea (Economic and Financial Affairs).
** Esfuerzos fiscales normalizados respecto al esfuerzo fiscal de Suecia (esfuerzo mediano).

¿Podríamos mejorar la noción de presión fiscal para saber si los impuestos son altos o bajos? ¿Es posible incorporar en su cómputo la capacidad económica de los ciudadanos? La respuesta es afirmativa: a través de la “presión fiscal equivalente en esfuerzo fiscal”. Aplicado a nuestro país, este índice identificaría la presión fiscal que debería tener España para que el esfuerzo fiscal de los españoles igualase al de sus vecinos. El cuadro 2 contiene las presiones fiscales equivalentes para España respecto al conjunto de los países considerados. Como ilustración, si, por ejemplo, quisiésemos que los españoles soportasen el mismo esfuerzo fiscal que los suecos, la presión fiscal española no debería subir, si no todo contrario, debería bajar en 9,1 puntos de presión fiscal hasta colocarse en el 26,63%. El resto de las cifras hablan por sí solas y permiten concluir que la presión fiscal española, una vez que se ajusta por esfuerzo fiscal, está entre las más altas de su entorno. Sirvan estas reflexiones para advertir que el uso irreflexivo que se está dando al índice de presión fiscal conduce a la prescripción de políticas peligrosamente erróneas, especialmente en una recesión económica como la que estamos viviendo. El diseño de la política fiscal no debe sustentarse en índices agregados con escasa capacidad informativa, sino que debe apoyarse en el análisis económico riguroso, tanto macro como microeconómico.

Cuadro 2

PRESIÓN FISCAL EQUIVALENTE DE ESPAÑA AL ESFUERZO FISCAL DE LOS PAÍSES DE SU ENTORNO*

* Cálculos realizados por los autores. El índice de referencia de esfuerzo fiscal es el índice Bird.