El déficit de las Administraciones Públicas españolas cerró 2016 en el -4,3% del PIB (-4,5% si se incluyen ayudas al sistema financiero), lo que significa que se cumplió el objetivo vigente (-4,6%). Un objetivo que, no obstante, había sido corregido al alza dos veces a lo largo del propio ejercicio, para ir adaptando la meta a la realidad que iban mostrando las liquidaciones mensuales y trimestrales. En concreto, el objetivo se estableció inicialmente en -2,8% (septiembre de 2015), para elevarlo al -3,6% en abril de 2016 y acabar en el referido -4,6% en agosto.
En el Cuadro 1 se recogen las cifras de necesidad (-) o capacidad (+) de financiación de las Administraciones Públicas (AAPP) y cada uno de sus cuatro subsectores en el último año de la crisis (2013), durante el siguiente trienio de recuperación (2014-2016), y los objetivos para el año en curso. La reducción ha sido continua pero lenta, teniendo en cuenta la notable mejoría en el output gap que se ha producido.
Cuadro 1: Necesidad (-) o Capacidad (+) de financiación de las Administraciones Públicas (2013-2017). Cifras expresadas en porcentaje de PIB.
| Período | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 |
|---|---|---|---|---|---|
| Administración Central | -4,54 | -3,57 | -2,59 | -2,52 | -1,10 |
| Comunidades Autónomas | -1,58 | -1,78 | -1,74 | -0,82 | -0,60 |
| Corporaciones Locales | 0,55 | 0,53 | 0,47 | 0,64 | 0,00 |
| Seguridad Social | -1,13 | -1,04 | -1,22 | -1,62 | -1,40 |
| Total | -6,68 | -5,86 | -5,08 | -4,33 | -3,10 |
Fuente: Ministerio de Hacienda y Función Pública (2017b). Para 2017 son los objetivos establecidos. Cifras netas del importe de ayudas financieras.
Para evaluar las perspectivas de ajuste en 2017, el primer aspecto a considerar es la meta vigente y el recorte en el déficit que se impone respecto al ejercicio anterior. El Gobierno espera minorar el déficit 1,23 puntos porcentuales de PIB, que se concentran fundamentalmente en el subsector de la Administración Central. La opinión general de los analistas es que la cifra final va a estar muy cerca del objetivo. Por su parte, la AIReF se muestra más prudente y en su última previsión ha empeorado su diagnóstico. En el informe publicado esta misma semana, considera el objetivo de un saldo neto de -3,1% factible pero ajustado, con una probabilidad de incumplimiento de déficit por encima del 50%.
«Existen dos razones para ser algo más optimistas con el cumplimiento del objetivo global de déficit en 2017. El primero es que el crecimiento económico está acelerándose de nuevo. En segundo lugar, el gobierno cuenta con margen para aprobar medidas adicionales para ayudar a cuadrar cuentas».
En todo caso, existen dos razones para ser algo más optimistas con el cumplimiento del objetivo global de déficit en 2017. El primero es que el crecimiento económico está acelerándose de nuevo, y es muy probable que el PIB en 2017 vuelva a acercarse e incluso superar la barrera del 3%. Aunque las elasticidades de impuestos y cotizaciones al PIB nominal están siendo más bajas de lo esperado, este factor debería acelerar también la recaudación de forma significativa. En segundo lugar, el gobierno cuenta con margen para aprobar medidas adicionales para ayudar a cuadrar cuentas. En concreto, no todas las actuaciones contempladas en el paquete fiscal diseñado para la prórroga del año 2016 han sido puestas en marcha y trasladadas a los PGE-2017. De hecho, en la actualización del Plan de Estabilidad 2017-2020 se establece que «si a lo largo del ejercicio los datos de ejecución presupuestaria mostrasen algún riesgo de desviación del objetivo, se adoptarían las medidas ya comprometidas […], en concreto los impuestos medioambientales y el impuesto sobre bebidas azucaradas, por importe de 300 y 200 millones respectivamente». Esos 500 millones adicionales permitirían contar con un colchón de cuatro décimas de PIB, aproximadamente.
Ajuste por el lado del gasto y con ingresos estables
Y si hablamos de la actualización del Plan de Estabilidad, toca destacar tres aspectos adicionales. En primer lugar, el ajuste se va a realizar por el lado del gasto. Apoyado sobre un crecimiento medio del PIB nominal de 4,2% anual, se diseña una senda que permite reducir 3,2 puntos porcentuales el gasto sobre el PIB de 2016 a 2020, con un gasto nominal que puede expandirse ligeramente por encima del 2% anual (2,2%). Por su parte, los ingresos se mantienen casi estables, con un aumento de ocho décimas porcentuales en el mismo período. Es decir, que el ajuste en el déficit recaería en un 80% en el lado del gasto y un 20% en el de los ingresos. Este patrón de ajuste en la estrategia fiscal es la norma desde la primera legislatura del gobierno del Partido Popular.
En segundo lugar, a pesar de que la coyuntura económica lleva jugando a favor del ajuste fiscal desde el año 2014, el aplazamiento de los objetivos de reducción de déficit es sistemático. En la Actualización del Plan de Estabilidad 2014-2017, se cruzaba la barrera del -3% en el año 2016 (-2,8%) para llegar en 2017 a -1,1%. En la última Actualización del Plan de Estabilidad 2017-2020, el objetivo para 2017 sigue por encima del -3% y en 2019 se reduce solo al -1,3%. Considerando que en este año el Gobierno espera volver a contar con un output gap positivo (+0,60%), se estaría asumiendo el mantenimiento de un déficit estructural próximo al -1,5%. Una cifra que parece excesiva si se quiere mantener capacidad de maniobra para la política fiscal en el marco de estabilidad europeo. Pero también si se pretende reconducir el actual stock de deuda pública a niveles próximos al 60% del PIB en un plazo razonable.
Y el tercero es que los recortes pasados en el gasto público y el ajuste adicional previsto (crecimiento nominal muy limitado y caída significativa en ratio sobre PIB) va a generar una restricción presupuestaria pública exigente. A expensas de cambios en la orientación del ajuste, está claro que la eficiencia en el uso y reasignación de los recursos públicos va a ser fundamental para lograr que el futuro escenario de gasto no conlleve una oferta de servicios públicos inferior en calidad y adecuación a la norma de los países de nuestro entorno. La revisión de gasto (“spending review”) que el gobierno español ha encomendado a la AIReF en el marco de las recomendaciones de la Comisión Europea, es un paso en la dirección adecuada. Pero se debería ir más allá. En concreto, la Administración central y las autonómicas deberían acometer reformas institucionales para impulsar la evaluación independiente, rigurosa y continua de la rentabilidad social de sus inversiones y, en general, sus programas de gasto.
Esta entrada es un resumen actualizado del artículo «La consolidación fiscal en curso: avanzando con lentitud», publicada en el número 259 de Cuadernos de Economía Española.
