Los presupuestos públicos están intrínsecamente ligados al funcionamiento de la democracia y a la acción política de los Estados modernos, razón por la cual la parálisis presupuestaria que vive España desde hace tres años ha suscitado preocupación. Las últimas cuentas aprobadas en sede parlamentaria datan de 2023, y desde entonces han aparecido grandes desafíos geopolíticos, comerciales y tecnológicos, al tiempo que el IPC se ha incrementado casi un 9%, algo que hacía presagiar un estrechamiento del margen de maniobra del Gobierno para afrontar estos retos.
Sin embargo, la realidad ha sido muy distinta: tanto el gasto público como la recaudación tributaria, en teoría congelados, se han expandido a un ritmo que casi duplica la inflación. Esto ha sido posible, del lado de los impuestos, gracias al buen comportamiento de la economía española, y por la no deflactación de las tarifas de IRPF. En cuanto al gasto, su expansión se debe a las “modificaciones de crédito”, una práctica que autoriza a las administraciones a complementar los presupuestos iniciales con nuevos recursos. Así, desde 2023, el Estado, la Seguridad Social y los organismos autónomos totalizan cerca de 115.000 millones de euros en modificaciones de crédito, un volumen ingente que ha permitido capear con holgura la prórroga presupuestaria. Estas aportaciones adicionales no solo se justifican por la necesidad de ejecutar los fondos europeos o de ajustar las pensiones y los salarios públicos: también han servido para engordar el gasto corriente y todo tipo de transferencias.
Ahora bien, las grandes cifras encumbren una realidad menos amable. En primer lugar, la ausencia de nuevos presupuestos dificulta la labor de priorización de los objetivos de política económica, ya que las modificaciones de crédito se aprueban en el Congreso de manera aislada y en función de los equilibrios políticos de cada momento. Solo así se puede explicar que el presupuesto asignado a la vivienda no se haya actualizado, siendo prácticamente el mismo en euros corrientes que en 2023. O que el de ciencia, innovación y universidades se haya reducido un 12%. Frente a ello, el presupuesto de defensa ha escalado un 25%.
Otro escollo es la pérdida de eficacia de la gestión macroeconómica. La política fiscal tiene como misión apoyar la coyuntura en situaciones recesivas, y, en periodos expansivos como el que hemos vivido en el último trienio, acumular capacidad de reacción ante futuras crisis. Pero la inercia nos ha llevado a acompañar el crecimiento en vez de corregir desvíos estructurales. Si el déficit se ha reducido hasta niveles celebrados por los mercados con primas de riesgo reducidas, es solo gracias al ciclo, es decir, sin el esfuerzo de racionalización del sistema tributario o de mejora de la calidad del gasto que se hubiera esperado en un entorno de crecimiento elevado.
Finalmente, la política fiscal se ha vuelto más compleja, cuando no opaca, ante la necesidad de afrontar los grandes retos, sin el marco de coherencia que aportan los PGE. Prueba de ello, se han multiplicado las operaciones financieras como la concesión de préstamos por parte del Estado o las inyecciones de capital público, por un total de 47.000 millones en los últimos tres años. Estas medidas extrapresupuestarias, acometidas también mediante modificaciones de crédito, es decir, contando con el aval del Parlamento, han sido financiadas principalmente por la emisión de deuda. El resultado ha sido una ralentización del desendeudamiento: el año pasado, la ratio de deuda sobre PIB apenas se redujo un punto porcentual, casi cuatro veces menos que en 2023, último ejercicio con presupuestos nuevos.
En la práctica, la prórroga no ha actuado como factor limitativo del volumen total de recursos disponibles por las administraciones. Pero la falta de un marco presupuestario coherente y priorizado ha menoscabado el efecto tractor de esos recursos, restando eficacia a la política fiscal como eje vertebrador de la vida económica del país.
DEUDA | En contra de lo anticipado, la prórroga presupuestaria no ha resultado ejercer un papel restrictivo sobre la política fiscal. En 2023, último ejercicio con un presupuesto aprobado, el déficit de las administraciones se redujo en 3,3 puntos de PIB y la deuda lo hizo a un ritmo similar. Frente a estos avances, el déficit apenas descendió en menos de medio punto anual durante el periodo de prórroga 2024-2025, y la ratio de deuda sobre PIB ha moderado su descenso. Las previsiones para este año apuntan a una contención aún más limitada.
Este artículo se publicó originalmente en el diario El País.